2020. a ülevaade

Statistika:

 

2020. aastal on advokatuurilt arvamust küsitud kokku 11 seaduse väljatöötamiskavatsuse osas, 28 seaduseelnõu osas ning 8. juhul mõne muu õigusdokumendi (avalik konsultatsioon, tegevuskava) osas. Arvamust on avaldatud 24. korral nii advokatuuri komisjonide kui juhatuse kaudu.

Osalemine õigusloomes

Alljärgnevalt on toodud ülevaade advokatuuri seisukohtadest olulisemates küsimustes õigusloomes.

1. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu

 

Eelnõu eesmärgiks oli Eesti õigusesse üle võtta Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2018 direktiiv (EL) 2018/843, millega muudetakse direktiivi (EL) 2015/849, mis käsitleb finantssüsteemi rahapesu või terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise tõkestamist, ning millega muudetakse direktiive 2009/138/EÜ ja 2013/36/EL (nn „viies rahapesu tõkestamise direktiiv“, ka AMLD V).

 

Advokatuur on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

1. Tõkestamise süsteemi tarbetu ebaefektiivsus

Advokatuuri ettepanekut kompetentsikeskuse loomiseks ei arvestatud, seevastu aga luuakse eelnõuga riigi aktiivsel sekkumisel põhinev mehhanism tegelike kasusaajate andmetes tuvastatud lahknevuste kõrvaldamiseks. Sisuliselt seisneb see selles, et kohustatud isik peab tagama andmete õigsuse ning selle kohustuse rikkumisel on ette nähtud tagajärjed (eelnõu § 20 lg 2², § 77 lg¹ , § 95¹). On kahetsusväärne, et rahapesu vastases võitluses ei ole riik ise valmis kasutusele võtma täiendavaid meetmeid ning võtma vastutust andmete õigsuse kontrollimiseks. Lisaks peaks riik turuosaliste suhtes olema ka abistaja rollis, võttes arvesse ajas järjest kasvavat turuosalistele pandavate kohustuste hulka ning keerukust, milles on turuosalistel järjest raskem orienteeruda. Puudub selgelt huvi ja tahe panna riigile kohustust tagada registriandmete õigsus. Advokatuur rõhutas, et see omakorda pärsib tegelikku rahapesu vastases võitluses saada võivat tegelikku kasu.

2. Nõuete täitmise ebaselgus

Advokatuur leidis, et seaduses puuduvad selged kriteeriumid, millal on kohustatud isik hoolsuskohustusi piisavalt täitnud ja millal mitte. Lahendus on väljapakutud viisil, et täpsemate juhendite ja soovituste väljatöötamine on järelevalveasutuste ülesanne. Advokatuur jäi seisukoha juurde, et taoline reguleerimine soodustab jõudsalt over-compliance probleemi süvenemist kuna kohustatud isikute seas on ebakindlus osas, kas hoolsusmeetmeid on ikka korrektselt täidetud ning samuti on hirm karmide sanktsioonide ees.

3. Rahapesu andmebüroole esitatavad andmed

Eelnõus § 54¹ lg 3 väljapakutud bürokraatlikku aruandluskohustust AMLD V direktiiv ette ei näe ja seega direktiivi nõuetekohaseks ülevõtmiseks see vajalik ei ole. Seetõttu soovitas advokatuur aruannetest üldse loobuda. Eelnõu kooskõlastustabelis antud selgituse kohaselt on eelnõu § 54¹ lõike 3 näol tegemist intra legem määrusega, mis juhul volituse eesmärk, sisu ja ulatus võib olla ka seadusest tõlgendamise teel tuletatav ning intra legem korras antud määrus ei tohi väljuda volitusnormi sisaldava seaduse reguleerimiseseme raamidest. Antud selgituse ning seaduse reguleerimiseseme mõtte kohaselt ei tohiks minister määrusega advokaatidele aruannete esitamise kohustust panna. Advokatuuri hinnangul oli eelnõu sõnastus siiski ebaselge ning sätte võimaliku rakendamise korral palus advokatuur selgesõnaliselt välistada advokaadid taolise aruandluskohustuse alt (arvestades ka, et advokaatide üle teostab järelevalvet advokatuur). Samuti rõhutas advokatuur, et sättest mitteloobumisel oleks eelnõu menetluse raames koostatud ning kättesaadav ministri määruse eelnõu, millele viitab nimetatud § 54¹ lõige 3.

4. Seaduseelnõu arvestatav muutmine eelnõu menetluse lõpufaasis

Advokatuur juhtis tähelepanu, et niivõrd olulise seaduseelnõu koostamine ilma eelneva väljatöötamiskavatsuseta ja põhjalike analüüsideta ei ole aktsepteeritav. Hetkeolukord, kus eelnõuga võetakse üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2018 direktiiv (EL) 2018/843 (direktiiv) ning seeläbi tõhustada rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamist Eesti Vabariigis, mh laiem eesmärk MONEYVAL-i järgmise hindamise edukas läbimine, on eelnõu menetluse lõpufaasis mahukate lõpuni läbi analüüsimata muudatuste väljakäimine lubamatu.

5. Krediidiasutustele kehtestatava teatamiskohustuse ebaselgus

Muudatusettepanekute kohaselt täiendatakse KAS §-i 89 lõigetega 9¹-9³, mille eesmärgiks on eelkõige panna pankadele senisest suurem kohustus konto avamisest keeldumist või olemasoleva maksekonto teenuse lõpetamist põhjendada.

Advokatuur osundas KAS, VÕS ja RahaPTS sätete vahekorra ebaselgusele. Konkreetsete juhtumite korral on keerukas hinnata, millistest sätetest täpsemalt juhinduma peab. KAS § 89 lg 9 kohaselt on krediidiasutus vaba otsustama, keda teenindada või mitte, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. VÕS § 710¹ sätestab aga tarbija õiguse makseteenusele, kuid samas kohustab krediidiasutust makseteenuse lepingu sõlmimisest keelduma RahaPTS § 42 lg 1 sätestatud alustel ning keeldumine peab olema põhjendatud. Rahapesu kahtlusega juhtumite piiritlemine on tihtipeale problemaatiline, st iga vähegi normist kõrvale kalduva tehingu puhul võib tekkida olukord, kus pank keeldub makseteenusest ning isikul puudub makseteenusele juurdepääs. Seega ei ole sätted oma koostoimes piisavalt selged, et tagada tarbija juurdepääs arvelduskontole ning makseteenustele.

Lisaks juhtis advokatuur tähelepanu, et Rahandusministeeriumi muudatusettepaneku kohaselt KAS §-i 89 täiendamine lõigetega 9¹-9³ tekitab olukorra, mil ühelt poolt on krediidiasutusel kohustus isikule põhjendada makseteenuse lepingu sõlmimisest keeldumist või lepingu üles ütlemist ning samas teisalt RahaPTS 51 lõike 1 kohaselt ei tohi kliendile anda infot Rahapesu Andmebüroosse tehtud teavitust kahtlase tehingu osas, siis nimetatud olukorras kliendile põhjenduste mitteesitamine kannab juba iseendas kaudselt infot, et Rahapesu Andmebürood on teavitatud.

6. Karistusõiguslike normide muutmine

Advokatuur oli seisukohal, et KarS § 394 lõike 2 muudatusettepanek on koosseisu osas õigusteoreetiliselt läbi analüüsimata. Rahandusministeeriumi vastuse kohaselt on KarS § 394 lõike 2 muudatusettepanek, millega saab üle võtta vastava karistusõigust puudutava direktiivi, eelnõusse lisatud Justiitsministeeriumi soovil.

Advokatuuri arvamuse kohaselt peaks sellistel juhtumitel, mil muudatused eelnõusse tehakse väliste sisendite alusel, muudatuste põhjendused ning analüüs huvitatud osapooltele kättesaadavad olema. KarS § 394 lõike 2 muudatusettepaneku osas ei ole koosseisu analüüsi osas seda tehtud ning taolisel viisil ei ole eelnõu menetlus advokatuuri hinnangul läbipaistev.

7. Tegelike kasusaajate info registreerimistõendi või registri väljavõtte esitamine

Rahandusministeerium ei toetanud advokatuuri ettepanekut eelnõu § 20 lõike 2¹ sõnastuse muutmise osas. Ministeeriumi hinnangul ei ole see vajalik, kuna olemasolev sõnastus ei tähenda, et nõuda saaks või peaks paberkandjal dokumenti või tõendit.

Ministeeriumi selgituse kohaselt tuleb sätte väljapakutud sõnastus otsesõnu direktiivi (EL) 2018/843 artikli 14 lõikest 1, mille kohaselt „/…/ peavad kohustatud isikud saama registreerimistõendi või registri väljavõtte.“, kuid siiski soovitas advokatuur selguse huvides ja vaidluste vältimiseks võimalusel lisada sättele täpsustus, et registreerimistõendid või registri väljavõtted on aktsepteeritavad nii paber-, kui digitaalsel kujul.

 

1. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu

 

Eelnõu eesmärgiks oli laiendada kõigi juriidiliste isikute organite võimalusi otsuste vastuvõtmiseks, ilma et oleks vaja läbi viia tavapärast, füüsilist kohalolekut nõudvat koosolekut.

 

Advokatuuri äriõiguse komisjon on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

 

Eriolukorra tõttu on enamikel aktsiaseltsidel võimatu võtta vastu mistahes üldkoosoleku pädevusse kuuluvaid otsuseid, sh pikendada nõukogu liikmete volitusi või valida nõukogu liikmete volituste lõppemisel uusi nõukogu liikmeid. See omakorda võib tuua olukorra, kus ei ole võimalik pikendada juhatuse liikmete volitusi või valida juhatuse liikmete volituste lõppemisel uusi liikmeid ning takistada ettevõtte igapäevast tegevust. Lisaks on kõik erinevat liiki ühingud silmitsi võimatusega tagada majandusaasta aruannete kinnitamine ja tähtaegne registripidajale esitamine või ka mitmete teiste otsuste vastuvõtmine. Seetõttu valmistas komisjon ette ja esitas äriseadustiku, mittetulundusühingute seaduse, sihtasutuste seaduse ja tulundusühistuseaduse muutmise seaduse eelnõu ja selle seletuskirja projekti, et lihtsustada ja kiirendada vajalike eelnõude koostamise protsessi.

Komisjon oli seisukohal, et erinevatel ühingutel võiks kõigil olla võimalik viia kõrgema juhtorgani koosolekut läbi elektrooniliste vahendite kaudu. Lisaks võiks kõikidele ühingutele laiendada täna osaühingutele ja korteriühistutele antud võimalus võtta kõrgema juhtorgani otsuseid vastu koosolekut kokku kutsumata. Samuti tuleks muuta paindlikumaks elektroonilise hääletamise võimalused ning lubada seda vaikimisi kõikides ühingutes.

Elektrooniliste koosolekute läbiviimise võimalust ei tohiks siduda mingi konkreetse platvormiga, vaid elektrooniliste vahendite kasutamisel tuleks kohaldada ainult selliseid nõudeid ja piiranguid, mida on vaja osalejate isiku tuvastamiseks ja elektroonilise side turvamiseks, ning ainult sel määral, mil sellised nõuded on proportsionaalsed nimetatud eesmärkide saavutamisega.

Tänasel päeval on kasutusel erinevaid elektroonilisi keskkondi, erinevate funktsionaalsustega. Koosolekuid peetakse Zoomi, Microsoft Teamsi, Skype’i, Webex-i, Google Meeti ja Slacki vahendusel. Kindlasti on oluline, et kasutatav elektrooniline keskkond oleks kättesaadav ja ligipääsetav kõikidele osalejatele, et ei tekiks ebavõrdset kohtlemist ega jäetaks kedagi otsustusprotsessist kõrvale. Osalejad ning esindajate esindusõiguse alus tuleks tuvastada. Kuidas seda konkreetsel juhul teha, peaks olema juhatuse määrata. Samuti on oluline, et koosolek viidaks läbi kahesuunalise reaalajas sidena, mis võimaldab osalejatel koosolekul toimuvat jälgida, seal sõna võtta ja hääletada. Siis saab koosolekuid sisuliselt viia läbi samamoodi, kui seda tehakse tavaliselt koosolekul. Hääletamistulemusi peab olema võimalik hiljem kontrollida. Selleks peaks kas hääletusprotsess olema salvestatud või juhul, kui osalejaid on palju, saaks võimaldada ka hääletamist kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis.

Kuigi üldjuhul peaks komisjoni hinnangul olema koosolekute elektrooniline pidamine lubatud juhul, kui selline võimalus on põhikirjas ette nähtud, tuleks eriolukorras tõusetunud probleemide lahendamiseks võimaldada seda esialgu kuni 31. oktoobrini 2020 kõikidele ühingutele sõltumata sellest, kas see on põhikirjas sätestatud või mitte, kuid üksnes tingimusel, et ükski osaleja sellele vastu ei vaidle.

 

1. Kohtuekspertiisiseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu

 

Eelnõuga kavandati kohtuekspertiisiseaduses mitmeid nii sisulisi kui ka tehnilisemat laadi muudatusi, mille eesmärkideks on kohtuekspertiisi valdkonnas pika aja vältel kerkinud probleemide lahendamine ja valdkonda reguleeriva õigusraamistiku ajakohastamine.

 

Advokatuuri põhiõiguste kaitse komisjon on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

Eelnõu § 9 lg 3 kohaselt on riiklikuks ekspertiisiasutuseks Eesti Kohtuekspertiisi Instituut (EKEI), mille põhimääruse kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega.

EKEI põhimääruse § 19 lg 1 kohaselt on EKEI-l nõukogu, milline organ suunab EKEI tegevust lähtuvalt nõukogus esindatud asutuste seisukohtadest ekspertiisiküsimustes. Nõukogus esindatud asutuste seast puudub advokatuur, kõik teised õigusemõistmisega, s.h kohtumenetlustega seotud asutused on aga esindatud (kohus, prokuratuur, politsei).

Eelnõu seletuskirjas on toodud, et eelnõu eesmärk on lahendada kohtuekspertiisi valdkonnas kerkinud praktilised probleemid läbi õiguslike võimaluste. Praktilisi probleeme parimal võimalikul viisil saavad lahendada ka selles valdkonnas tegutsevad advokatuuri liikmed, kes puutuvad igapäevaste tööülesannete täitmisel ekspertiisitemaatikaga sageli kokku ning sellest johtuvalt suudavad samuti praktikutena kindlasti EKEI nõukogus kujundatavaid seisukohti ekspertiisiküsimustes väärikalt täiendada.

Komisjon osundas, et EKEI nõukogusse peaks kuuluma ka advokatuuri esindaja kui samuti selles valdkonnas professionaalne tegutseja ja seeläbi ka praktiliste probleemide tundja; selleks oleks otstarbekas ja hädavajalik eelnõud täiendada rakendussättega, mis muudab EKEI põhimääruse § 19 lg 4 sisu selliselt, et näeb nõukogu liikmena ka advokatuuri esindajat.

Eelnõu § 2 toob sisse uuringu mõiste. Uuringut ei esitata eraldiseisva ekspertarvamusena väljapoole ekspertiisiasutust. Kui uuring tellitakse näiteks ekspertiisiasutuse sees teisest osakonnast või teiselt eksperdilt, võib tekkida olukord, kus näiteks kohtuarst kohtuarstliku lahangu korral tellib DNA eksperdilt uuringu ning kasutab saadud vastust ekspertiisakti vormistamisel ja ekspertarvamuse andmisel, millele ainult tema alla kirjutab; selgusetuks jääb, kas antud näite puhul DNA ekspert samuti vastutab teadvalt valeuuringu tegemise eest (KarS § 321 mõttes), või vastutab ainult lahangu sooritanud kohtuarst, kes ei ole uuringut ise teinud.

Eelnõu § 10 lg 6 sätestab võimaluse tellida uuringu ka väljastpoolt ekspertiisiasutust, milline asjaolu samuti tekitab küsimuse väljastpoolt antava uuringu koostaja vastutusest. Komisjon leidis, et selline määramatus eksperdi/uuringu teostaja vastutuse küsimuses on vastuolus õigusselguse põhimõttega ning vajab reguleerimist, näiteks ekspertarvamusele peaks igal juhul alla kirjutama ka uuringu – mida küll hiljem kasutati pelgalt ekspertarvamuse ühe osana – teostanud ekspert.

 

Eelnõu § 12 toob sisse ekspertiisiasutuse lepingupartneri mõiste. Eelnõu seletuskirjast johtub, et uue mõiste sissetoomine on eelkõige tingitud asjaolust, et pikemat aega ei ole EKEI-l võimekust teostada kohtupsühhiaatria – ja kohtupsühholoogia ekspertiise, kus EKEI-s praktiliselt ei tööta selle valdkonna spetsialiste. Samas finantseeritakse käesoleval ajal ja ka tulevikus selliste lepingupartnerite tööd ikkagi läbi EKEI. Tänapäeval teostatakse neid ekspertiise põhiliselt psühhiaatriahaigla ja eraettevõtjatest psühhiaatrite poolt, seda koostööleppe alusel. Käesoleval ajal toimuvad ekspertiisid koostööleppe alusel (psühhiaatriahaigla vs EKEI), eelnõu alusel midagi ei muutu, endiselt reguleerib nendes valdkondades ekspertiiside tegemist leping.

 

Käesoleval ajal finantseeritakse ekspertiiside tegemist EKEI kaudu, eelnõu alusel ekspertiiside finantseerimises samuti midagi ei muutu. Ekspertide arv, kes neid ekspertiise teostavad, eelnõuga seoses uue mõiste ekspertiisiasutuse lepingupartner, sissetoomisega ei suurene.

Neil kaalutlustel saab teha põhistatud järelduse, et EKEI võimekus teostada kohtupsühhiaatria – ja kohtupsühholoogia ekspertiise mõiste ekspertiisiasutuse lepingupartner sissetoomisega kuidagi ei suurene ehk et selline seadusemuudatus on sisutühi ja mittevajalik.

 

Komisjon oli seisukohal, et seoses riiklikult tunnustatud eksperdi instituudi ära kaotamisega hägustub oluliselt nende isikute ringi selgitamise võimalused, kes ühes või teises valdkonnas vastavaid eriteadmisi omavad ja seeläbi on pädevad ekspertiise teostama. Kehtivas õiguses on olemas korrastatud riiklikult tunnustatud ekspertide nimekiri, kelle hulgast on võimalik vastava eriala asjatundja kergesti leida. Eelnõu kohaselt selline ühtne erialateadmisi omavate isikute andmebaas puudub. On küsitav, kas selline olukord aitab kaasa ekspertiiside kvaliteedi parandamisele.

 

1. Perekonnaseaduse jt seaduste muutmise seaduse eelnõu

 

Eelnõuga kavandatud seaduse eesmärk on muuta vanemate vaheliste lahkhelide korral lapse ja lahus elava vanema suhtlemise korraldamine sujuvamaks nii kohtumenetluse kui ka suhtluskorra lahendi täitmise faasis.

 

Advokatuuri perekonnaõiguse komisjon on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

 

Komisjon oli seisukohal, et eelnõus toodud muudatused on vajalikud selleks, et tagada oluliselt efektiivsemalt lapse ja vanema põhiseadusest tulenev suhtlusõigus olukorras, kus vanemate kooselu on lõppenud. Oluliseks muudatuseks peeti kohtu võimalust määrata suhtluskorda rikkuvale vanemale sunnivahendeid teise vanema avalduse alusel. Nimetatu lihtsustab ja kiirendab oluliselt senist kohtu- ja täitemenetlust. Teiseks oluliseks muudatuseks on vahelduva elukoha regulatsiooni seadusesse sisseviimine. Vahelduva elukoha määramine peab lähtuma konkreetse lapse huvidest, vastama tema vajadustele ja heaolule. Seadusega tuleb ette näha kriteeriumid, mille puhul saab kohus asjaolusid hinnates asuda seisukohale, et vahelduv elukoht on lapsele parim.

1. Lapse vahelduv elukoht

Komisjon toetas lapse vahelduva elukoha regulatsiooni sisseviimist seadusesse. Kuigi kohus võib ka kehtiva seaduse kohaselt määrata suhtluskorra kindlaks selliselt, et laps elab vahelduvalt mõlema vanema juures, on kohtupraktika vahelduva elukoha määramisel väga erinev. Näiteks on osa kohtunikest asunud seisukohale, et vahelduva elukoha eelduseks on vanemate omavaheline koostöö ja suhtlemine. Samas on kohtunikke, kes on leidnud vastupidiselt, et vahelduv elukoht sobib ka olukorras, kus vanemate omavaheline läbisaamine on äärmiselt keeruline ja koostöö puudub vastastikku täiesti. Seaduseelnõu praegust sõnastust analüüsides pidas osa komisjoni liikmetest võimalikuks selle tõlgendust viisil, et vanemate koostöö puudumine võimaldab lapse vahelduvat elukohta, mis ilmselt ei ole seadusandja mõtteks. Komisjon leidis, et selguse ja praktika ühtlustamise huvides on vaja seaduses sätestada need asjaolud, mida tuleb vahelduva elukoha määramisel arvesse võtta.

Lapse vahelduva elukoha selge regulatsiooni sisseviimine seadusesse aitab ühtlasi kaasa vanemate võrdsuse põhimõttele, kuivõrd endiselt on vanemaid, kes arvavad, et neil on lapse suhtes suuremad õigused kui teisel vanemal.

Komisjon oli seisukohal, et vahelduva elukoha otsustamisel tuleb lähtuda alljärgnevatest kriteeriumidest:

1) Elukoha vaheldumine peab lapsele sobima – arvestada tuleb lapse kohanemisvõimet, vanust, tervisest tulenevaid erivajadusi (nt. ärevushäirega laps vajab hoopis stabiilsemat elukorraldust), lapse arvamust ja suhet vanematega, sh milline on lapse ja vanema hingeline seotus. Juhul, kui lapsel ja vanemal hingeline seotus puudub, on vahelduva elukoha määramine välistatud. Lapse arvamusest üksi ei piisa, kuna see võib olla teise vanema poolt negatiivselt mõjutatud.

2) Vanemad peavad suutma suhelda lapsega seotud küsimustes konfliktivabalt – vanemad peavad tegema koostööd ja jagama lapse kohta adekvaatselt informatsiooni. Samas peab olema välistatud, et kohus jätab vahelduva elukoha määramata üksnes seetõttu, et vanem, kellele vahelduv elukoht ei sobi, teatab, et tema mingil juhul teise vanemaga koostööd ei tee. Sellisel juhul võiks olla eesmärgipärane hoopis viibimiskoha hooldusõiguse üleandmine paindlikumale ja koostööd tegevale vanemale.

3) Lähestikku elukohad – lapse jaoks peab säilima teda toetav koostöövõrgustik, mistõttu peavad vanemate elukohad asetsema lähestikku. Lapse jaoks ei tohiks olla ebamõistlikult koormav koolis ja lasteaias käimine. Lähestikku elukohad on vajalikud ka selleks, et lapsele oleksid tagatud arengut toetavad tegevused, näiteks logopeedi või koduõpetaja tugi.

Eeltoodust tulenevalt tegi komisjon ettepaneku täiendada eelnõus toodud § 143¹ lg 2 p 1 sõnastust selliselt, et kohus arvestaks lapse vahelduva elukoha üle otsustamisel „elukoha vaheldumise sobivust lapsele, lapse vanust, kohanemisvõimet, arvamust ja suhet vanematega“ ning § 143¹ lg 2 p 2 sõnastust selliselt, et kohus arvestaks „vanemate võimet ja valmisolekut last puudutavates küsimustes omavahel konfliktivabalt koostööd teha“.

2. Suhtluse hooldaja

Komisjon ei toetanud suhtluse hooldaja instituudi loomist eelnõus toodud kujul, kuivõrd jääb arusaamatuks, millisel viisil aitaks suhtluse hooldaja kaasa suhtluskorra täitmisele olukorras, kus üks vanematest suhtluskorda vabatahtlikult täita ei soovi. Praktika näitab, et praegu kehtiva õiguse kohaselt määratavad erieestkostjad suhtluse toimimist tagada ei suuda, mistõttu erieestkostja asendamine suhtluse hooldajaga elulisi muutusi kaasa ei too. Eelnõu seletuskirja kohaselt oleks suhtluse hooldaja puhul tegemist eriteadmistega isikuga nt pedagoogi, perenõustaja, lepitaja või psühholoogiga. Viimastel puudub mistahes pädevus, et nö sundida vanemat suhtluskorda täitma. Veelgi enam, menetluses osalevale lapsele tähendab see, et lisaks lastekaitsespetsialistidele, lapse esindajale, vanemate esindajatele ja kohtunikule astub menetlusse veel üks võõras isik, kellega laps peab hakkama suhtlema. Täiendavalt on selgusetu, kuidas on tagatud suhtluse hooldaja erapooletus. Kas suhtluse hooldajaks sobib näiteks isik, kellel on küll vastav erialane ettevalmistus, kuid on ühe vanema lähisugulane või sõber? Mis saab olukorras, kus suhtluskorda rikkuv vanem ei tasu kohtu poolt määratud suhtluse hooldaja tasu või ettemaksu? Kas sellisel juhul jääb suhtluse hooldaja määramata? Mis peaks olema üldse suhtluskorda rikkuva vanema huvi sellist tasu maksta?

3. Sunnivahendite määramine

Komisjon toetas eelnõus toodud kohtu võimalust määrata suhtluskorda rikkuvale vanemale sunnivahendeid vahetult teise vanema avalduse alusel. Praeguses eelnõu sõnastuses aga puudub sunnivahendite loetelu, mistõttu ei ole üheselt arusaadav, mida vanem TsMS § 5621 lg 2 alusel kohtult taotleda saab – kas taotletavaks sunnivahendiks saab olla vaid täitemenetluse algatamine (aga sellisel juhul erinevus praegu kehtiva korraga sisuliselt puudub ja aja kokkuhoidu ei teki) või saab selleks olla ka trahv ja arest (aga selle taotlemine on eelnõu kohaselt kohtutäituri pädevuses). Seega on eelnõus toodud TsMS § 562¹ ja TMS §179 lg 2 omavahel vastuolus ja tekitavad ebavajalikku segadust.

Komisjon oli seisukohal, et praegune äärmiselt ebaefektiivne suhtlusõiguse tagamise meetod – lepitusmenetluse läbimine, selle järel täitemenetluse algatamine ja siis sunnirahade määramine – tuleks kindlasti asendada. Komisjoni hinnangul on kõige efektiivsem asendada see meetodiga, kus esmane suhtlusõiguse määrus sisaldaks lisaks suhtluskorrale ka sunnivahendite (trahvi ja aresti) hoiatust. Suhtlusõiguse määruse rikkumisel saaks kahjustatud vanem pöörduda otse kohtusse määrust rikkunud vanema suhtes sunnivahendi (s.t. kas trahvi või aresti) kohaldamiseks, misjärel kohus tuvastab tõendite alusel kohtumääruse rikkumise ja teeb lahendi trahvi või aresti määramise kohta.

Selline regulatsioon nõuab küll paradigma muutust, kuid oleks efektiivne ja vähendaks oluliselt praeguse suurima probleemi – ajafaktori – ülisuurt mõju vanema ja lapse suhte katkemisele. See jätaks vahele vajaduse kaasata täiendavalt kohtutäitureid täitemenetluseks, kelle valmisolek suhtluskorra määrusi täita on praegugi olematu. Kohtumise ära jäämise põhjendatuse tõendamine oleks juba kohtumäärust rikkunud vanema tõendamiskoormis, kui ta soovib trahvist vabaneda. Kogu kohtumäärust rikkuva vanema mõjutamine positiivsele koostööle lapse ja teise vanema lähedussuhte hoidmiseks saaks toimuma nö tema rahakoti kaudu, mille efektiivsus on ennast elus tõestanud. Kohtu poolt määratud sunnivahendid – trahv ja arest – oleksid koheselt täidetavad ja ära jääks vajadus sõltuda kohtutäituri töökoormusest ja tema valmisolekust kohtusse pöörduda.

Eraldi märkis komisjon, et TsMS § 46 ja 47 näevad mõlemad ette trahvi ja aresti võimalikkuse üksnes juhul, kui rahatrahvi ja aresti määramise õigus on sätestatud TsMS-s. Praeguses eelnõus puuduvad sätted TsMS-i täiendamiseks selliselt, et suhtluskorra rikkumisel oleks kohtul õigus määrata rahatrahvi või aresti.

4. PKS § 31 lg 1 kehtetuks tunnistamine

Komisjonile jäi arusaamatuks, kelle huvides soovitakse sellist muudatust sisse viia. Kas seaduse eesmärk on kaitsta abikaasa või heauskse omandaja huve? Komisjon oli seisukohal, et kaitsta tuleb eelkõige abikaasa huve, mistõttu ei poolda komisjon PKS § 31 lg 1 kehtetuks tunnistamist.

Juhul, kui PKS § 31 lg 1 tühistamist peetakse heauskse omandaja huvides oluliseks, on vajalik huvide tasakaalustamine. Abikaasa kaitseks on võimalik lahendada olukord viisil, et sarnaselt lepingulise varasuhte avalikkusele oleks kolmandatele isikutele avalikult abieluvararegistrist nähtav ka seadusjärgse varasuhte olemasolu. See annaks ühelt poolt (nt aktsiate või osade) omandajale võimaluse (hoolsuskohustuse) kontrollida omandiõiguse üleandja õigust omandit üle anda, teiselt poolt annaks abikaasale, kelle teadmata on selline tehing tehtud, võimaluse tõendada omandajal heausksuse puudumist avalikust registrist andmete nähtavuse tõttu, sest omandajal oli võimalus kontrollida avalikust abieluvararegistrist varaühisuse kehtimist ja nõuda tehingu juurde nö igaks juhuks ka abikaasat. PKS § 31 lg 1 tühistamisel ilma abikaasa huve kaitsmata puudub abikaasal igasugune praktiline väljavaade omandaja pahausksust tõendada.

 

1. Teavitaja kaitse seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus

 

Eelnõu väljatöötamiskavatsus (VTK) on seotud Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 23.10.2019 direktiiviga nr (EL) 2019/1937 liidu õiguse rikkumisest teavitavate isikute kaitse kohta. EL-i liikmesriikidel on kohustus direktiiv üle võtta hiljemalt 17.12.2021. Direktiivi eesmärgiks on Euroopa Liidu õiguse rikkumisest teavitajate (nn vilepuhujate) kaitse.

Advokatuur on eelnõu väljatöötamiskavatsuse osas esitanud järgnevad seisukohad:

 

Advokatuur esitas käesolevaga seisukoha VTK osas, mis puudutab advokaadi kutsesaladust.

Direktiivis nr (EL) 2019/1937 on toodud konkreetne nimekiri valdkondadest, mille osas direktiiv ei kohaldu. Üheks nendeks on advokaadi kutsesaladust puudutav. VTK-s tõstatakse küsimus, et kas samas ulatuses tuleb selgesõnaliselt välistada ka teavitaja kaitse regulatsiooni kohaldumine ning sellise teabe avaldamise puhul ei peaks teavitaja kaitset uue horisontaalselt kohalduva regulatsiooni alusel saama. On küsitav, kas rikkumisest teavitajate kaitse üldregulatsioonist välja jätmine on vajalik ja põhjendatud.

Advokatuur oli seisukohal, et advokaadi kutsesaladuse välistus direktiivi mõjualast on põhjendatud. Advokatuur ei pea võimalikuks, et kavandatav seaduseelnõu piiraks advokaadi ning tema kliendi vahelise suhte konfidentsiaalsuse kaitset. VTK-s ei ole kahjuks esitatud ühtegi põhjendust, miks advokaadi kutsesaladuse hoidmise kohustuse direktiivi kohaldamisalast välja jätmist üldse küsitavaks peetakse. Ei ole võrreldavad olukorrad, mil rikkumisest teavitaja saab tööalase suhte raames teadlikuks informatsioonist, mille avalikustamine teeniks avalikkuse huve õigusrikkumise tuvastamise või selle lahendamisele kaasa aitamise osas ning teisalt olukord, kus vastav teave ilmneb advokaadi-kliendi suhtluses. Advokaadi kutsesaladuse ning selle hoidmise kohustusest vabastamise osas on kehtivas seaduses sätestatud selge regulatsioon (AdvS § 45) ning advokatuuri seisukoha kohaselt ei ole kutsesaladuse avaldamine kavandatava seaduseelnõuga mingilgi viisil aktsepteeritav.

1. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku väljatöötamiskavatsus

 

Väljatöötamiskavatsuse (VTK) eesmärgiks on üleminek digitaalsetele kohtutoimikutele ning regulatsioonide muutmine viisil, et need vastaks digitaalse kohtumenetluse vajadusele

 

Advokatuuri põhiõiguste kaitse komisjon on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

 

Põhiõiguste komisjon nõustus vajadusega töötada välja meetmed, mis hoiavad kokku kohtute tööaega, juhul kui sellega ei piirata menetlusosaliste õigusi. Komisjon osutas põhimõttelistele küsitavustele tutvumiseks esitatud VTK-s ja selle pinnalt kavandatavates seadusmuudatustes põhiõiguste seisukohalt:

1. Muudatused kohtutoimiku pidamise osas

Seoses muudatustega kohtutoimiku pidamise osas rõhutas komisjon, et tuleb tagada kõigi isikute juurdepääs kohtutoimikule – seda ka nende isikute puhul, kellel puudub võimalus pääseda digitoimikule ligi e-toimiku kaudu. Siin võib paralleeliks tuua Riigikohtu otsuse[1], kus arutluse all oli mittetulundusühingute majandusaasta aruannete elektrooniline esitamine. Riigikohtu üldkogu enamus (mitu riigikohtunikku asus eriarvamusele) leidis küll, et võimalus esitada aruandeid üksnes elektroonselt ja mitte paberil ei riku iseenesest mittetulundusühingute õigusi, kuna juriidiliste isikutena peab neil olema vastav võimekus. See ei pruugi aga kehtida füüsiliste isikute puhul. Seega võib toimiku pidamine ainult digitoimiku vormis rikkuda isikute õigusi, iseäranis füüsilistest isikutest menetlusosaliste puhul. Seetõttu pidas komisjon oluliseks märkida, et nii nagu toodud ka VTK punktis I.1.1.2.2, tuleb neile, kellel puudub võimalus pääseda ligi digitoimikule, tagada reaalne ja tõhus (kiire, mugav) võimalus toimikuga tutvumiseks kohtus. Samuti on siin oluline, et isikud oleksid vastavatest võimalustest teavitatud.

 

2. Muudatused kohtutoimiku pidamise osas

Seoses muudatustega kohtumääruste koostamise ja menetlustoimingute tegemise osas rõhutas komisjon ennekõike vajadust tagada õigusselgus, mis on omakorda vajalik, et menetlusosaline saaks teostada oma asjakohaseid põhiõigusi – sh põhiõigust tõhusale kohtulikule kaitsele (PS § 15), korraldusele ja menetlusele (PS § 14) ja kohtuotsuste edasikaebamisele (PS § 24 lg 5). Eelkõige, et menetlusosalisele oleks alati üheselt selge, milline on andmepõhiselt ehk infosüsteemis tehtud kohtuliku toimingu tähendus ja õiguslik iseloom – st kas tegu on määrusega, kas see on edasikaevatav, mis tähtaja jooksul jne. VTK-s kirjeldatud olukorras, kus kohtumääruse kohta ei koostata eraldi faili ning määrus nähtub üksnes pealdisena teise menetlusosalise menetlusdokumendil, ei pruugi isikul sellist selgust olla.

Nii ei ole praegu kohtumääruse sellisena kvalifitseerimisel määrav, kuidas see on vormistatud ja pealkirjastatud. TsMS kommentaarides on viidatud, et praktikas on see osutunud problemaatiliseks – paljudel juhtudel on menetlusosalised praktikas väljendanud arusaamatust, miks ei vormistanud kohus menetlusosalise taotluse kohta kirjalikku määrust, vaid saatis üksnes teavitava e-kirja. Iseäranis on problemaatiline olukord edasikaebamisele kuuluvate määruste puhul.

Sarnane probleem tõusetub tihti haldusmenetluses, kus seda, kas mingi akt kujutab endast haldusakti, toimingut või määrust, tuleb hinnata mitte akti pealkirja ja vorminõuete, vaid akti sisu järgi. Siiski kompenseerib seda teatud määral isiku priviligeeritud seisund haldusmenetluses ja halduskohtumenetluses – haldusorganil ja halduskohtul lasub uurimispõhimõte ja sellest tulenevalt ka selgitamiskohustus isiku suhtes. Tsiviilkohtumenetluses kehtib seevastu üldjuhul dispositiivsuse põhimõte ning selgitamiskohustus ei ole nii ulatuslik. Seetõttu võib toimingu sisust arusaamine tekitada ka raskemaid tagajärgi kui halduskohtumenetluses.

Komisjon oli seisukohal, et infosüsteemis andmepõhiselt koostatav määrus peab igal juhul olema eristatav muudest menetlusdokumentidest (nt nendest, mille pealdisena on see määrus tehtud). Menetlusosalisele peab olema arusaadav ja ettenähtav, millise menetlustoiminguga tegu on ja kes on selle teinud. Seetõttu peaks andmepõhiselt koostataval määrusel olema selgelt näha mh selle teinud isiku nimi, toimingu nimetus ja sisu, toiminguga antav võimalik tähtaeg jm elemendid, mis omavad tähtsust menetlusosalise õigustele. VTK toodud loetelust on näha, et sellised määrused võivad omada vahetut mõju menetlusosaliste õigustele (nt juhul, kui nendega määratakse kindlaks menetlustähtajad).

 

Samuti tekitab küsitavusi see, kuidas piiritleda määrusi, mida võib infosüsteemis koostada andmepõhiselt. VTK-s on selle kohta esitatud erinevaid variante: on viidatud, et sellisteks määrusteks võiksid olla määrused, mida kohus ei pea põhjendama, teisalt aga määrused, millele ei saa esitada edasikaebust. Lisaks on pakutud välja võimalus jätta infosüsteemis andmepõhiselt koostamise võimalus kohtuniku otsustada. Komisjon leidis, et viimane variant ei ole põhjendatud, kuna see tekitab ulatusliku selgusetuse.

Komisjon ei nõustunud VTK-s märgituga, mille järgi ei ole menetlusosalisel spetsiifilist ootust kohtumenetluses koostatud menetlusdokumentide vormingu suhtes. Riigikohus on rõhutanud, et PS §-st 14 tulenev põhiõigus korraldusele ja menetlusele sisaldab endas õigust riigi normatiivsele ja faktilisele tegevusele, et isik saaks end kaitsta ja turvaliselt tunda[2]. See nõue hõlmab ka seda, et menetlusosalisele peab olema ettenähtav, millises vormis ja vorminduses üks või teine kohtulik toiming tehakse. Seetõttu peavad samalaadsed kohtu menetlustoimingud ühetaolisuse ja õiguskindluse huvides olema tehtud samas vormis. Siinkohal ei ole asjakohane ka eristada menetlusosalisi, kellel on professionaalne esindaja, kuna VTK-ga kavandatud muudatused rakenduvad kõigi suhtes sõltumata esindaja olemasolust.

 

Komisjon oli seisukohal, et üks asjakohane kriteerium, mille alusel piiritleda määrusi, mida võib infosüsteemis koostada andmepõhiselt, on hagita menetluses tehtavate määruste põhjendamise tingimus. Määrust ei pea põhjendama, kui sellega rahuldatakse avaldus ega kitsendata ühegi menetlusosalise õigusi (TsMS § 478 lg 2). Selline kriteerium välistaks olukorrad, kus selgusetuse tõttu ei saaks menetlusosaline õigeaegselt aru tema õigusi piiravast määrusest, vajadusest seda vaidlustada jne.

Kavandatud muudatused puudutada menetlusosaliste õigusi, sh edasikaebeõigust (PS § 24 lg 5). Riigikohus on märkinud, et edasikaebeõiguse piirangut ei saa õigustada kohtusüsteemi efektiivsuse huvidega. Seega ei ole ka eesmärk muuta kohtumenetlust tõhusamaks ja vähendada kohtute koormust piisav, õigustamaks põhiõiguste riiveid. Komisjon palus seda arvesse võtta ning kavandada muudatusi proportsionaalsena, st et isikute õigusi ei piirataks pelgalt kohtusüsteemi efektiivsuse huvides.

 

3. Muudatused menetlusdokumentide kättetoimetamise ja kohtule dokumentide elektroonilise esitamise osas

VTK-s toodu on liiga üldsõnaline ning kavandatud muudatuste sisu ja maht ei ole üheselt selge. Siiski märkis komisjon, et VTK-s on õigesti esile toodud, et puudub selgus, kas andmepõhiselt tehtavad kohtulikud toimingud, mis ei ole faili kujul, kujutavad endast menetlusdokumente TsMS 34. peatüki mõttes või mitte. VTK põhjal koostatavates õigusaktides tuleb see küsimus reguleerida.

Advokatuuri äriõiguse komisjon on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

Digitoimikule õigusliku jõu andmine on komisjoni hinnangul teretulnud. Senimaani on praktikas kohtunikke, kes nõuavad advokaatidelt viiteid toimiku lehekülgedele, mis on e-toimiku olemasolu arvestades täiesti põhjendamatu. Selleks, et viidata toimiku lehekülgedele, peab keegi advokaadibüroost minema kohtusse enda dokumente nummerdama. Mis tahes muud põhjust kohtusse toimikuga tutvuma minna ei ole, kuna kõik dokumendid on elektroonselt olemas ja e-toimiku kaudu kättesaadavad. Seega raiskab see nõue vaid advokaadi aega ja kliendi raha.

Komisjon nõustus, et kui digitaalsel toimikul oleks õigusjõud, siis ei peaks eri kohtuastmete vahel toimikut edasi-tagasi saatma, jääks ära mõttetu ajakulu ja see peaks menetlust kiirendama. See eesmärk on kindlasti teretulnud. VTK-s on ühe eesmärgina viidatud, et maakohus saaks juba ringkonnakohtus määruskaebuse läbivaatamise ajal teha toiminguid menetluse jätkamiseks. Ka see eesmärk oleks põhjendatud (kuigi pole kindel, kui palju seda praktikas kasutataks).

Andmepõhine määruste koostamine on bürokraatia vähendamise eesmärki arvestades mõistlik – selle asemel, et teha toimikuväliselt toiming ja seejärel üles laadida, saaks genereerida teatud lihtsamad määrused otse süsteemis. Advokaatide vaatenurgast on oluline, et saaksime määrused jm dokumendid aegsasti kätte (ja saaksime teada, et tähtaeg hakkab kulgema). Samuti on oluline tagada, et süsteemist oleks võimalik saata dokument ka advokaadi/muu isiku meilile (saame aru, et kavas on võimaldada genereerida pdf), et saaksime nt kliendile edastada. See võimalus peaks kindlasti jääma, kuna ebamõistlik oleks kohustada ka kliente digitoimiku/e-toimiku süsteemis käima või siis advokaate sisu ümber kirjutama.

Kohtu ajatempli kasutamine jõustumismärke puhul on iseenesest tervitatav, kuna praegu peab sageli kohtunikku taga otsima, et jõustumismärge peale pandaks, kuigi menetlusdokument peaks olema ammu jõustunud. Kui süsteem selle automaatselt paneks, oleks menetlus kindlasti efektiivsem. Samas tuleks tagada, et automatiseerituse tagajärjel ei tekiks eksitusi (tempel peale ja kohe saaks minna täitma dokumenti, mis mingil põhjusel ei peaks olema veel jõustunud, keegi pole kätte saanud vms). Eksimise risk võib teoreetiliselt olla ka vastupidine: üks pool väldib toimiku kaudu kättesaamist, aga teine pool nt tõendab ära, et see nn vältija on dokumendi kätte saanud ja seega peaks lahend olema jõustunud ja täidetav. Siin peaks olema mingi lahendus, kuidas „vigu“ vältida ja/või parandada. Lisaks peab kindlasti tagama, et välismaal täitmiseks saaks ka meie digisüsteemi väliseid kinnitusi väljastada. Mõnevõrra kummaline on ka VKT-s esitatud väide, et praeguse regulatsiooni kohaselt peaks menetlusosaline iga kord ise kontrollima, kas jõustumismärke lisav ametnik ikka on jätkuvalt kohtu teenistuses. Praktikas seda komisjonile teadaolevalt kunagi ei tehta.

Kindlasti peab süsteemist olema võimalik tuvastada, kellele mis ajal digitoimikule ligipääs anti (ja millistele dokumentidele). Praktikas tuleb ikka ja jälle ette olukordi, kus kohus määrab küll tähtaja vastamiseks, aga ligipääsu e-toimikule ei saada (nt selle suve näited: „ligipääsu ei saa enne kohtuniku puhkuselt tulekut“, mis on juba tähtaja möödumisel). Vahel selgub istungil, et keegi oli unustanud mõne dokumendi ette linnukese panna ja mõnele osalisele/advokaadile ei ole see nähtav olnud. Selleks, et kliendi õigusi teostada peab menetlusosalisel olema võimalik tõendada, et tal polnud ligipääsu.

Kättetoimetamise viiside tühistamisega (faks ja advokaadi postkast kohtus) võib nõustuda. Samas pole nende sätete tühistamine komisjoni hinnangul hädavajalik.

TsMS § 334 lg 2 tühistamisele (dokumentide igal juhul ka elektroonselt esitamise nõue) ei olnud komisjon vastu. Algselt oli sätte mõte, et kohtunikud ei peaks paberil esitatut ise ümber trükkima, vaid saaksid kopeerida teksti poole dokumendist. Tänapäeval saavutatakse sama eesmärk ka muul viisil. Advokaadil on kindlasti mugavam, kui ei pea topelt esitama. Praktikas esitatakse dokumendid niikuinii üldjuhul elektroonselt.

Automatiseerimise osas üldise märkusena toodi välja, et peaks tagama, et kohtud ei muutuks niivõrd digitoimiku põhiseks, et lõpetavad pooltega suhtlemise üldse ära. Negatiivne näide on äriregistri ja kinnistusraamatuga, kus väidetava efektiivsuse eesmärgil kaotati võimalus kohtunikuabidega otse suhelda. Tulemus on paraku efektiivsust ja operatiivset mõistlikku halduskoostööd välistav.

Digitaliseerimisega seoses (mitte küll otseselt konkreetset VTK-d puudutav) vajaks täpsustamist ka TsMS helisalvestiste ja protokollide sätted. Täna kehtib regulatsioon, mille kohaselt kohtuistungid protokollitakse ja helisalvestatakse, kuid tõenduslik jõud on vaid protokollil. TsMS § 55 sätestab, et kohtuistungi või muu protokollitud menetlustoimingu menetlusreeglite rikkumist saab tõendada üksnes protokollile tuginedes. See tähendab, et menetlusõiguse rikkumisele ei saa justkui tugineda juhul, kui rikkumine on nt helisalvestiselt selgelt tuvastatav, aga protokolli kantud ei ole (kohtud rõhutavad jooksvalt, et protokoll peabki kajastama menetluse käiku üldiselt ja protokoll ei ole stenogramm). See toob kaasa vajaduse pärast istungit helisalvestis üle kuulata ja kontrollida, kas kõik sai ikka protokolli kirja. Lühikeste istungite puhul võib-olla polegi nii väga probleemiks, aga mitmetunniste istungite helisalvestiste ülekuulamine nö protokolli kontrollimiseks on põhjendamatu aja- ja kliendi jaoks ka ressursikulu. Paljudes asjades ei saa aga riskida kuulamata jätmisega. Olukorra lahendaks see, kui TsMS § 55 mõttes antaks ka helisalvestisele tõenduslik jõud. Kui tekib küsimus menetlusõiguse rikkumises istungil, saab tugineda otse helisalvestisele kui kõige autentsemale allikale. Vastasel juhul toimub mõttetu dubleerimine, mis peaks digiajastul olema välistatud. Protokolle tervikuna ära siiski ei kaotaks.

Topelt töö vältimise eesmärgist lähtudes vajaks veelkord läbimõtlemist ka menetluskulude nimekirjade esitamine, nii regulatsiooni kui praktika osas. Mõni kohtunik nõuab juba kostja vastusega samaaegselt hagejalt menetluskulude nimekirja, kuigi enam kui 90% juhtudel ei lähe see käiku ja pärast peab niikuinii uue tegema. Lisaks on kohtunikke, kes nõuavad menetluskuude nimekirja istungil, mis tähendab seda, et enne iga istungit (sest pool peab olema valmis, et eelistung läheb põhiistungiks üle) pead igaks juhuks nimekirja tegema. Paljudel juhtudel ei piirdu menetlus vastava istungiga ja nimekiri tuleb ikkagi uuesti teha. Mõni kohtunik aktsepteerib selgelt Riigikohtu praktikat, et nimekirja võib esitada ka 3 päeva pärast istungit, aga mõni kohtunik mitte. Seega praktika varieerub ja tekitab mõttetut topelt tööd (kusjuures Riigikohtu praktika kohaselt menetluskulude nimekirja koostamise ajakulu üldjuhul ei hüvitata). Mõistlik oleks esitada kõik nimekirjad 3 päeva jooksul pärast lõppistungit ning teisel poolel peaks olema nt 3 päeva vastu vaidlemiseks. Siis oleks selge ja välditaks mõttetut tööd. See ei tooks kaasa ka menetluse venitamist, kuna kohus selle perioodi jooksul otsust niikuinii ei teeks.

Advokatuur on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

Advokatuur märkis, et kavandatav üleminek digitaalsele toimikule on väga positiivne areng. Pabertoimiku kaotamine aitaks mh kokku hoida klientide aega ja seega ka raha, kuivõrd advokaadid ei peaks enam minema kohtusse pabertoimikuga tutvuma (teatud juhtudel seda keerukamate ja tõendimahukamate kohtuasjade puhul siiani ka tehakse). Esitati ka kaks muudatusettepanekut seoses menetlusdokumentide kättetoimetamisega.

1. Nimelt on praktikas advokaatide jaoks problemaatiliseks kujunenud TsMS § 314¹ lõikes 1 ja 2 sätestatu, mille kohaselt loetakse menetlusdokument saatmisest kolme tööpäeva möödumisel saajale kättetoimetatuks Näiteks olukordades, mil advokaat on töövõimetuslehel või lähetuses ning ei ole võimalik koheselt menetlusdokumentidega tutvuda ning kus menetlustähtaeg hakkab vaatamata sellele kulgema, võivad advokaadi esindatava huvid jääda õigel ajal kaitseta. E-toimik oma ülesehituselt ei luba aga teha toiminguid üheski asjas, kui mõni dokument on pikalt vastu võtmata. See iseenesest peaks olema advokaatide suhtes piisav meede dokumentide vastu võtmiseks. Lisaks on advokaadid advokatuuri teavitanud, et osad kohtunikud rakendavad TsMS § 314¹ ka advokaatidele e-kirja teel menetlusdokumentide saatmisel. Eeltooduga seoses teeb advokatuur ettepaneku TsMS §-is 314¹ selgelt välistada, et §-s 314¹ ettenähtud viis menetlusdokumentide kättetoimetatuks lugemisel ei kohaldu advokaadi suhtes.

2. Kui kohus määrab menetlustähtaja ja annab sellest menetlusosalistele teada e-kirja teel (korraldav määrus, mis VTK-s kirjeldatu kohaselt kavatsetakse edaspidi muuta andmepõhiseks), siis võiks menetlustähtaeg hakata kulgema selle kättesaamisest. See aitaks kindlasti ära hoida asjatut menetlusosaliste ja kohtu koormamist juhul, kui e-kiri saadakse kätte nt hiljem kui on selles ettenähtud tähtaeg. Kohtud määravad e-kirja teel sageli üpris lühikesi tähtaegasid (mh ka 7 või 10 päeva). Advokaadi puhkusel või töövõimetuslehel oleku ajal ei ole objektiivselt võimalik kohtu poolt e-kirjas ettenähtud tähtaja jooksul reageerida, mistõttu tuleks hiljem taotleda tähtaja pikendamist või ennistamist. TsMS-i vastavate muudatuste tegemisel võiks taolise problemaatilise olukorra selgelt välistada, sidudes praegu e-kirja (tulevikus andmepõhise korraldava määruse) teel antud tähtaja kulgema hakkamise selle menetlusosalisele kättetoimetamise ajaga.

 

1. Justiitsministri 15.02.2006 määruse nr 5 „Kohtute infosüsteemi põhimäärus muutmine“

 

Muudatuste eesmärgiks oli avaliku teabe seadusesse lisandunud volitusnormi alusel lisada justiitsministri määrusega avaandmeteks mitteolevate isikuandmete täpsustava loetelu hulka kohtute infosüsteemis sisalduvad ning igaühele juurdepääsetavad isikuandmed ning piirata nende üldist kasutamist.

 

Advokatuur on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

 

Isikuandmete kaitsmise soov tervitatav, kuid antud eelnõu ja selle jõustumisel tagantjärgi seadustatav nn robotilõksu kasutamise praktika on valinud selle eesmärgi teenimiseks ebakohase viisi. Probleem juba täna de facto rakendatud tehnilise meetmega seisneb lühidalt väljendudes selles, et masintöötlemisest ja sellega seonduvast (nii mitte-ärilisest ja ärilisest) kasutusest on välistatud lisaks isikuandmetele ka muud infosüsteemi talletatud andmed, eelkõige kohtulahendite tekstid.

Kohtulahendite kättesaadavus masintöödeldaval kujul on oluline väärtus, millel on täiesti konkreetne praktiline väljund nii avaliku võimu teostamisel (sh haldus- ja kohtumenetluses), õigusteenuse osutamisel kui ka õigus- ja sotsiaalteaduste valdkonna pedagoogilises ja akadeemilises töös. Kohtulahenditest moodustuv andmemassiiv on tänaseks päevaks kasvanud piisavalt suureks, mis ühelt poolt võimaldab arendada selles sisalduvate andmete analüüsile rajanevaid kasulikke rakendusi ja teiselt poolt muudab nö käsitsi andmete analüüsi väga aeganõudvaks ja ebaefektiivseks. Ministeeriumile on kindlasti teada, et nimelt sellisele andmeanalüüsile rajatud rakendusi kasutavad juba praegu oma igapäevatöös paljud advokaadid, aga ka kohtunikud ja teised õigusvaldkonna professionaalid. Advokatuurile teadaolevalt ei ole kõnealuste IT-tööriistade kasutamine kaasa toonud mitte mingeid üldise õiguskorra seisukohalt ebasoovitavaid tagajärgi. Vastupidi, ma julgen väita, et kohtute infosüsteemi poolt varasemalt võimaldatud juurdepääs kohtuandmetele on andnud võimaluse kasutada tööriistu, mis soodustavad õiguse rakenduspraktika ühtlustumist ja õigusemõistmise kvaliteedi tõusu.

Loomulikult on igati loogiline ja mõistetav see, et kohtulahendites sisalduvad isikuandmed oleksid välistatud avaandmete hulgast ning isikuandmete kaitse huvides avaldataks kohtulahendid viisil, millest avalikustamisele mittekuuluvad isikuandmed oleksid eemaldatud. Sellisel juhul puuduks nii õiguslik kui praktiline vajadus piirata kohtulahendite andmete masintöödeldavust.

Eeltoodut silmas pidades palus advokatuur mitte kehtestada õiguslikke piiranguid avalikustamisele kuuluvate kohtulahendite andmete masintöödeldavusele ja ühtlasi loobuda käesoleval aastal praktikas rakendatud vastavatest tehnilistest meetmetest.

Eelnõu seletuskirjaga seoses osundati:

1. Seletuskirjas sisalduv konstateering, et määruse rakendamisega ei kaasne vajalikke tegevusi, kulusid ega tulusid, on ühelt poolt eksitav (arvestamata on jäetud andmete masintöödeldavusele rajanevate rakenduste kasutamisest loobumisest tingitud täiendav aja- ja tööjõukulu jms) ja teiselt poolt alarmeeriv selles tähenduses, et viitab kavatsuse puudumisele rakendada täiendavaid meetmeid isikuandmete eemaldamiseks avalikustamisele kuuluvatest kohtulahenditest.

2. Seletuskirja väide, et eelnõul ei ole puutumust Euroopa Liidu õigusega, ei ole korrektne. Määruse regulatsioonil on vahetu puutumus EL direktiividega 2019/1024 (mis kuulub liikmesriikide poolt üle võtmisele hiljemalt 17.07.2021.a.), 2013/37/EL ja 2003/98/EÜ.

Lisaks märgiti, et antud eelnõule seni avalikkuse kaudu esitatud tagasiside osutab vajadusele kohtute infosüsteemile juurdepääsu mõjutavaid algatusi põhjalikumalt kaaluda (sh mõjutatud osapooli paremini kaasata) ning taotletud eesmärke ja lahendusviise paremini selgitada.

 

1. Haldustrahvimenetluse seaduse eelnõu

 

Eelnõuga luuakse Eesti õiguskorda uus haldussanktsiooni liik Euroopa Liidu õiguses ettenähtud rahaliste karistuste ülevõtmiseks – haldustrahv. Haldustrahvi võib määrata haldusorgan seaduses ettenähtud juhul õigusrikkumise eest, tehes seda kindlatele nõuetele vastavas menetluses, millel on nii haldus- kui süüteomenetlusele omaseid tunnuseid. Kõnealust menetlust reguleerib eelnõuga kehtestatav haldustrahvimenetluse seadus, millest valdkondlikud eriseadused võivad näha ette erisusi tulenevalt konkreetse valdkonna eripärast ja Euroopa Liidu õiguse nõuetest.

 

Advokatuur on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

 

Advokatuur seisukoha kohaselt praegusel kujul on eelnõu Eesti õiguskorras kehtestamiseks sobimatu. Menetlussubjekti seisukohast süüteomenetlusest potentsiaalselt raskemategi tagajärgede kohaldamist võimaldava uue menetlusliigi kehtestamine ilma, et vastav menetluskord näeks ette adekvaatsed menetlusõigused ja vastava menetluse suhted teiste menetlustega (süüteomenetlused, haldusmenetlus) oleksid selged, on advokatuuri hinnangul ühemõtteliselt taunitav.

Arvestades haldustrahvide võimalikke suurusi ja sellest johtuvaid olulisi mõjusid menetlussubjektidele, on advokatuuri hinnangul tingimata vajalik asjassepuutuvate menetlusõiguste tagamine samadel põhimõtetel ja samal tasemel mis süüteomenetlustes. Praegusel kujul teenib eelnõu vaid haldustrahvide kohaldamiseks õigustatud ametnike huvi teha enda soovitavate eesmärkide saavutamiseks võimalikult vähe tööd ja viia menetlussubjektide võimalused oma õiguste kaitsmiseks miinimumini, kuid meie inimeste ja ettevõtjate ning õiguskorra kui terviku seisukohast oleks eelnõu jõustumise seadusena äärmiselt kahjulik. Advokatuur toetab täielikult ka advokatuuri komisjonide seisukohti ning palus neid tungivalt kaaluda ja eelnõu osas arvesse võtta.

Advokatuuri haldusõiguse komisjon on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

I EELNÕU KONTSEPTSIOONIST JA ÜLESEHITUSEST

 

Advokatuuri haldusõiguse komisjon esitas varasemalt haldustrahviõiguse kontseptsiooni osas seisukoha, toetades ühtlasi Tartu Ülikooli analüüsis Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses[3] toodud argumente ja lõppjäreldust. Komisjon leidis kokkuvõtvalt, et trahvid oleks kohane reguleerida läbi väärteomenetluse. Igal juhul peaks menetluslikult olema tagatud samad põhiõigused, mis väärteomenetluses, mis kontseptsioonis kirjeldatuga tagatud ei olnud.

Koostatud haldustrahviseaduse eelnõu ei ole eelpool toodud seisukohti arvestanud ning näeb ette ikkagi uue karistusliigi ja menetluse. Sealjuures ei ole toimunud laiemat arutelu ega analüüsi. TÜ analüüsis on kinnitatud, et EL õigus ei nõua halduskaristuste ülevõtmist justnimelt haldustrahvina, vaid karistusi võib rakendada ka väärtegudena: „Põhimõtteliselt ei püüta EL õigusega liikmesriikidele ette kirjutada, millises menetluses tuleb EL õigusest tulenevate kohustuste rikkumise eest karistada, kuivõrd sellised volitusnormid, mis võimaldaksid sel eesmärgil liikmesriikide õiguskordi täielikult ühtlustada, aluslepingus puuduvad ning selline tendents ei oleks kooskõlas EL õiguse subsidiaarsuse põhimõttega“.[4]

Sealjuures sooviti haldustrahve juriidilistele isikutele finants-, andmekaitse- ja konkurentsivaldkonnas. Eelnõuga on haldustrahve laiendatud piiramatult ning lisaks füüsilistele isikutele.

Eelnõu ülesehitus on viiteline. Eelnõu ühelt poolt näeb ette uue menetlusliigi, kuid ilma et oleks välja töötatud selgelt õiguslikku ja põhjendatud menetlusliiki, vaid hüppeliselt viidatakse segamini nii VÕS, KarS, KorS kui ka HMS sätetele. Sellisena on eelnõu vastuolus ka hea õigusloome ja normitehnika eeskirja § 2 lg 2 ja §-ga 10, kuivõrd õigussuhted ei ole piisavalt selgelt ega üksikasjalikult reguleeritud ning on äärmiselt küsitav, kas menetlusnormid on kooskõlas asjakohaste üldseaduste, sealhulgas menetlusseaduste ja karistusseadustikuga olukorras, kus puudub arusaam, milline on kohalduv üldseadus.

Seejuures rõhutatakse, et haldustrahvimenetlus ei ole haldusmenetlus HMSi tähenduses (eelnõu § 26 p 1), mistõttu jääb arusaamatuks, millise õigusharu norme peaks kohaldama, kui haldustrahvimenetluse seaduses avastatakse lünk. Lünga ületamiseks võib olla asjakohane võtta appi karistusõiguse, sh kriminaalmenetluse ja haldusõiguse norme, süü puhul hoopis tsiviilõigus, kuid ebaselgeks jääb, millisesse õigusharusse loodav seadus ikkagi kuulub. Isegi, kui tegu on hübriidse normistikuga, tingib meetme karistuslikkus ikkagi selle, et lähedasemad on süüteomenetluse normid ning lünga korral tuleks arvatavasti ikkagi neid kohaldada.

Koostatud on vaid üldosa, kuid seaduse mõjud tulenevad eelkõige eriosast, mida tuleks analüüsida koos. Olukorras, kus soovitakse sisuliselt luua uus õigusharu, ei võimalda eriosa normide puudumine muudatuste ulatust, iseäranis nende proportsionaalsust selgelt analüüsida. Praegu näiteks ei ole mõistetav, kas halduskaristusega karistatavad teod saavad olema selgelt ja konkreetselt määratletud materiaalsed rikkumised, mis on seotud raske tagajärjega, või peetakse silmas ka võimalust karistada lihtsalt valdkondlike erihaldusõiguse normide formaalsete rikkumiste eest. Niivõrd põhimõttelist laadi reformide puhul tuleb neid arutada terviklikult, mitte osade kaupa, sest osade kaupa teema arutamisel on keeruline mõista tervikpilti nii eelnõu ettevalmistamise käigus kui ka menetluses Riigikogus. Lisaks seadusest tulenevatele riivetele on oluline mõista ka seda, kuidas üldosa koos eriosaga tagab isikute kaitse võimaliku riigi omavoli vastu (PS § 13). Menetlusnormid peavad looma õiguste kaitseks piisavalt tiheda raamistiku, mis lähtub võimalike rikkumiste ja nende eest määratud karistuste ulatusest ja raskusest.

II HALDUSTRAHVI VASTAVUS EIK PRAKTIKALE NING SELLE ASETUS KARISTUÕIGUSE SÜSTEEMIS

Komisjon nõustub haldustrahviõiguse kontseptsioonis ja mujal avaldatud mitmete teiste tunnustatud õigusteadlaste ja asutuste arvamusega, et eelnõuga kavandatavad haldustrahvid täidavad nö Engeli kriteeriumid ning seetõttu tuleb kavandatud trahve käsitleda karistuslikena nii Eesti Vabariigi põhiseaduse § 20-24 (sh § 22) kui ka EIÕK artikli 6 mõttes.

Komisjon peab ülioluliseks, et haldustrahvide menetluses tagatakse menetlusalusele isikule kogu menetluse jooksul kõik kriminaalmenetlusele omased menetluslikud garantiid, sh EIÕK art-st 6 tulenevad õigused. Menetluslike garantiide äravõtmist või piiramist ei õigusta ka see, kui konkreetse halduskaristuse kohaldamise nõue põhineb EL-i õigusel. Ka haldustrahviõiguse kontseptsioon lähtus samadest põhimõtetest.

Eesti Vabariik on demokraatlik õigusriik. Karistusliku iseloomuga sanktsioonide rakendamisel isikule tagatavate menetluslike garantiide Eesti Vabariigi põhiseaduse, EL õiguse ja EIÕK nõuetele vastav tase on defineeritud kriminaalmenetluse seadustikus ja väärteomenetluse seadustikus. Eesti Vabariik ei ole olnud riik, kus isikute põhiõiguste- ja vabaduste piiramisel oleks oluliseks kaalutluseks seatud või lubatud seada teatud ametkondade soovi lihtsustada teatud gruppi kuuluvate isikute karistamist. Vastavates seadustikes isikutele antud garantiid ei ole ka takistanud õiguskaitseasutuste efektiivset tööd ja õigusrikkumisi toime pandud isikute karistamist. Seega ei ole kogu eelnõu lähtepunkt, et teatud liiki süütegude menetlemiseks on vajalik luua täiendav menetlusliik, veenev. Vaatamata varasematele tähelepanujuhtimistele (sh komisjoni poolt), puuduvad ka seda vajadust toetavad teaduslikud uuringud. Seetõttu on ebaselge eelnõuga kavandatava isikute põhiõiguste ja -vabaduste piiramise ja teisi süütegusid toimepannud isikutega võrreldes halvema kohtlemise põhiseaduslik lubatavus, eesmärgipärasus ja proportsionaalsus.

Ehkki praktilistel kaalutlustel võib põhiõiguste ja -vabaduste piiramine ühe või teise ühiskonnagrupi suhtes tunduda ametnikele ahvatlev, siis pikemas plaanis toob ühes valdkonnas seni oluliseks peetud garantiidest loobumine kaasa tervikliku õigussüsteemi murenemise ja ühiskonnas tervikuna vabaduste ja õiguste määra langemise ja ametnike voli suurenemise. Juhul, kui praktilistel või ametkondlikel kaalutlustel eiratakse aga Eesti Vabariigi põhiseaduse ja EIÕK-ga tagatud põhiõigusi ja -vabadusi, siis ei saavuta eelnõu oma eesmärki ja põhjustatakse ühiskonnas rahulolematus õiguskaitseasutuste tööga. Kui eelnõu eirab EL väidetavate nõuete tagamiseks Eesti Vabariigi põhiseaduse ja EIÕK nõudeid, siis on oodata õiguslikku segadust, mis suure tõenäosusega võib põhiõiguste ja -vabaduste eiramise tõttu päädida eelnõuna vastuvõetava seaduse kohaldamata jätmisega.

Komisjon ei pea õigeks ja lubatuks isikutele antud põhiseaduslike õiguste ja -vabaduste piiramist või äravõtmist enne kui kaalutud ei ole teisi, sama eesmärgi täitmiseks sobivaid võimalusi (nt kriminaalmenetluse või väärteomenetluse süsteemi austavad muudatused KarS-i, KrMS-i või VtMS-i – karistusmäära suurendamise, aegumistähtaegade pikendamise osas). Komisjon osundab oma kevadises seisukohas väljatoodud probleemidele. Komisjoni hinnangul on nimetatud probleemid jäänud sisuliselt tähelepanuta.

Eelnõu seletuskirjas on märgitud, et EL õigusest tulenevate trahvide kohaldamine haldustrahvidena aitab vähendada seniste paralleelmenetluste (nt riikliku järelevalve menetlus ja väärteomenetlus) läbiviimisega kaasnenud probleeme. Seevastu eelnõu ei lahenda vastavat probleemi, vaid uue menetlusliigi loomisega tekitab täiendava võimaliku paralleelmenetluse, millega kaasnevad täiendavad probleemid nii erinevate menetlusliikide eristamise kui neist tulenevate erinevate õiguste, kohustuste ja tagatiste paralleelsel rakendamisel.

III HALDUSÕIGUSELE OMASTE PÕHIMÕTETE KANDUMINE KARISTUSÕIGUSESSE JA SELLEGA SEONDUVAD PROBLEEMID

Eelnõu kohaselt algatatakse haldustrahvimenetlus, kui ilmnevad asjaolud viitavad, et toime on pandud õigusrikkumise tunnustega tegu, ning menetluse algatamist õigustab eeldatava rikkumise raskus ja avalik menetlushuvi. Lisaks on võimalik haldustrahvimenetlus algatada ka riikliku või haldusjärelevalve menetluse raames (eelnõu § 6 lg 2). Seega näeb eelnõu ette, et haldustrahvimenetlus võib toimuda paralleelselt riikliku või haldusjärelevalvemenetlusega. Samas on vastavatel menetlustel erinevad eesmärgid ning sellest tulenevalt ka erinevad menetluslikud õigused, kohustused ja tagatised. Järelevalvemenetluse eesmärgiks on ohust lähtuva õigusrikkumise võimalikult kiire kõrvaldamine, mille osaks on ka isiku kaasaaitamiskohustus. Samas haldustrahvimenetluse eesmärgiks on karistamine õigusrikkumise eest ehk tegemist peab olema süüteomenetlusest lähtuvate põhimõte järgimisega. Vastavate paralleelmenetluste puhul satuvad isikute põhiseaduslikud õigused ohtu ega ole tagatud enese mittesüüstamise privileeg.

Eelnõus on nii menetluse algatamine kui lõpetamine menetleja diskretsiooni otsus, mis ei ole seotud konkreetsete alustega ning võib kaasa tuua isikute ebavõrdse kohtlemise. Kuna haldustrahvimenetlus on oma olemuselt süüteomenetlus, siis peab ka vastavas menetluses kehtima reegel, et õigusrikkumise tunnuste ilmnemisel on menetleja kohustatud menetluse alustama. Erandiks saaksid olla juhtumid, kus tegemist on vähemtähtsa rikkumisega või kui rikkuja väljaselgitamine on ebatõenäoline või menetluse läbiviimine oleks ebamõistlikult kulukas (vt VTMS § 31).

Eelnõu §-ga 18 allutatakse haldustrahviotsusest ja haldustrahvimenetlusest tulenevad kohtuvaidlused halduskohtule. Paragrahvi § 25 p-ga 1 täiendatakse halduskohtumenetluse seadustikku (HKMS) halduskohtu täiendava volitusega haldustrahviotsuse tühistamise korral teha haldustrahviotsus ise. Sama paragrahvi p-ga 2 sätestatakse, et haldustrahviotsus on HKMS-i tähenduses haldusakt. Seega kohus teostab haldustrahviotsuse üle kontrolli nagu haldusakti üle.

Eelnõus esitatud halduskohtu pädevuse regulatsioon ja kohtuliku kontrolli ulatus on tervikuna läbi mõtlemata. Kuna eelnõu põhimõttelised probleemid ei ole selles staadiumis ületatavad, siis siinkohal ei keskendu komisjon detailidele. Halduskohtu volituste põhimõttelise muutmise mõjude analüüs kohtusüsteemile ja halduskohtute töökorraldusele puudub täielikult. Samuti ei nähtu eelnõust ega seletuskirjast, et toimunud oleks asjakohast analüüsi muudatuse koostoime kohta halduskohtumenetluse kehtivate üldpõhimõtete, HKMS-i ülejäänud sätete ning põhiseadusega. Pakutud regulatsioon on puudulik ja ebaselge ning selle kohaldamise mõjud ennustamatud sellisel määral, et seda ei ole võimalik rakendada.

Eelnõu järgi võib kohus haldusorgani haldustrahviotsuse tühistada ja teha uue haldustrahviotsuse. Eelnõu kasutab siinkohal terminit “haldustrahviotsus” (mitte nt “karistus”), mis järelikult hõlmab nii rikkumise kvalifikatsiooni kui karistuse liiki ja määra. Sellest omakorda saab järeldada, et halduskohtule on antud volitused mitte üksnes suurendada või vähendada karistuse määra või muuta selle liiki (nt asendades rahatrahvi noomitusega), vaid ka rikkumine ümber kvalifitseerida. Eelnõu seletuskirjas viidatakse kohtu poolt uue haldustrahviotsuse tegemise volituse juures ühe näitena küll karistuse määra suurendamisele või vähendamisele, kuid eelnõu kohtu volitusi sarnaselt ei piira.

Selline kohtumenetlusega kaasnev määramatus, kus isikule pole ette näha, millist rikkumist temale kohtumenetluse tulemusena lõpuks võidakse ette heita ning milline on ettenähtav karistus (sh kuidas ennast haldustrahvi menetluses kaitsta), ei saa pidada õigusriigile kohaseks. Eelnõu koostamisel on kohtu pädevus nähtavasti jäänudki täiesti läbi mõtlemata osas, kas kohtule antakse volitused (a) etteheidetav tegu ümber kvalifitseerida ja muuta karistust või (b) muuta üksnes karistust, ning millised on variantide (a) ja (b) tagajärjed isikute õigustele ja kohtute tööle.

Pakutud regulatsioon toodab vastuolusid ja ebaselgust ka seoses võimude lahususe põhimõttest tulenevate kohtuliku kontrolli piiride ning halduskohtu uurimispõhimõttega. Riivamisi viitab uurimispõhimõttele ja kohtuliku kontrolli piiridele ka eelnõu seletuskiri, kuid asjakohased järeldused seoses pakutava regulatsiooniga jäävad arutluskäigus tegemata. Näib, et eelnõu § 25 p 1 ja HKMS § 158 lg 3 omavahelist koosmõju pole eelnõu väljatöötaja üldse analüüsinud.

Halduskohtumenetluses kehtib uurimispõhimõte (HKMS § 2 lg 4). Uurimispõhimõtte kohaselt tuvastab kohus mh asjaolusid ise ja kogub tõendeid vajadusel omal algatusel. Et vältida täidesaatva võimu läbiviidava sisulise haldusmenetluse kandumist kohtumenetlusse, on halduskohtu pädevus piiratud: HKMS § 158 lg 3 kohaselt ei teosta kohus kaalutlusõigust haldusorgani eest. Kohus kontrollib üksnes kaalutlusreeglite järgimist ega otsusta otstarbekuse üle. Kaalutlusõiguse reeglite rikkumisel on kohtul üksnes pädevus haldusakt tühistada. Ka Riigikohtu praktika kinnitab, et haldusmenetluse kandumist kohtumenetlusse tuleb vältida.[5] Eelnõu pöörab need põhimõtted pea peale.

Eelnõu seletuskirjast nähtuvalt on sellise põhimõttelise kohtuliku kontrolli ulatuse reformi ainus eesmärk vältida olukorda, kus isik jääbki õigusvastaselt läbiviidud haldustrahvimenetluse tulemusel karistamata, sest PS § 23 lg-st 3 ja EIÕK 7. lisaprotokolli art 4 lg-st 1 tulenev teistkordse karistamise keeld keelaks haldusorganil uue haldustrahviotsuse tegemise pärast seda, kui varasem otsus on kohtu poolt tühistatud. Seega kohtu pädevuse laiendamine teenib antud juhul isikute õiguste päris olulise kitsendamise eesmärki.

Puudub mistahes analüüs eelnõu kooskõla kohta PS §-i 23 lg-st 3 tulenevate isiku kaitseõigustega riigi vastu (ne bis in idem põhimõttest tulenev topeltmenetlemise keeld)[6]. Haldustrahvi instituudi loomine ja kriminaalmenetluse garantiide välistamine tähendab halduskohtu uurimispõhimõtet ja eelnõu § 25 p-s 1 sätestatut arvestades seda, et kohus saab endale osaliselt ka omalaadse süüdistusfunktsiooni (vrdl KrMS §14 lg 1)[7] selleks, et eirata PS § 23 lg 3 tagatisi, mis isikul oleks kriminaalmenetluse puhul – kriminaalmenetluses oleks puuduliku kohtueelse süüteomenetluse läbiviimise tagajärg õigeksmõistmine. Kriminaalmenetluses kohtumenetluse “kahe toimiku süsteem” ja võistlevus on mõeldud isikute õiguste paremaks tagamiseks. Jääb arusaamatuks, kuidas sellel taustal on haldustrahvide menetlemisel põhjendatav halduskohtu uurimispõhimõtte (mis hõlmab endast ka süüstavate tõendite kogumist) rakendamine, eriti olukorras, kus kohus võib teha ka isikule ebasoodsa uue karistusotsuse. Komisjon ei asu antud staadiumis eelnõu väljatöötaja asemel teostama eelnõu põhiseaduslikkuse analüüsi (mis on ilmselgelt jäänud tegemata), kuid rõhutab, et põhiõiguste tagamise seisukohalt on tegemist väga riskantse ja hooletu ettepanekuga.

Pinnapealne haldustrahvimenetlus, mille käigus on menetlusaluse isiku põhiõigusi rikutud, ei tohi üle kanduda kohtumenetlusse ning kaasa tuua seda, et uurimine ja haldustrahvimenetluse oluliste puuduste kõrvaldamine jätkub kohtus. Seega kohtu õigus langetada kaalutlusotsus haldusorgani eest tuleb väga põhjalikult läbi mõelda ning reguleerida alused (a) millistel juhtudel on kohtul üksnes õigus tühistada haldustrahviotsus kaalutlusõiguse reeglite rikkumise tõttu ning (b) millistel juhtudel on kohtul õigus teha otsus ise haldusorgani asemel. Seejuures võimalused langetada otsuseid haldusorgani asemel peavad olema ülalviidatud põhimõtteid arvestades selgelt piiritletud ega tohi viia haldustrahvimenetluse kandumiseni kohtumenetlusse.

Läbi tuleb mõelda ka seos otstarbekuse küsimuse kontrolliga, sest haldustrahvimenetluse algatamise ja seega karistuse kohaldamise eelduste hulka kuuluvad mitmed otstarbekuse kaalutlused, millest kõige silmapaistvam on oportuniteedile ehk kriminaalmenetluse otstarbekusele analoogne avaliku menetlushuvi kaalutlus (eelnõu § 6 lg 3 p 5).

Vahekokkuvõtteks leiab komisjon, et eelnõu edasine menetlus peaks olema välistatud enne, kui eelnõu väljatöötaja on põhjalikult läbi analüüsinud muudatuse kooskõla halduskohtumenetluse üldpõhimõtetega ja HKMS ülejäänud sätetega, mh arvestades võimude lahususe põhimõtet ja isikute kaitseõigusi PS § 23 lg 3 alusel, ning teostanud nõuetekohase mõjuanalüüsi kohtusüsteemile ja halduskohtute tööle.

IV KARISTUSÕIGUSELE OMASTE PÕHIMÕTETE MITTE ARVESTAMINE

Eelnõus võetakse juriidilise isiku vastutuse puhul kasutusele organisatsioonilise süü põhimõte karistusõiguses tuntud derivatiivse vastutuse põhimõtte asemel. Komisjon on jätkuvalt seisukohal, et sedavõrd põhimõtteline muudatus vajab rohkem selgust ja põhjendusi. Isegi juhul, kui esinevad sisulised kaalutlused juriidilise isiku vastutuse puhul loobuda derivatiivse vastutuse põhimõttest, peab see toimuma kaalutletult üle kõigi süüteomenetluste, mitte aga kitsalt ühe menetlusliigi puhul.

Eelnõus on nähtud ette ka laiaulatuslik võimalus karistada õigusjärglast, majandustegevuse jätkajat, isikut, kelle valitseva mõju all ettevõtja tegutseb (§ 3 lg 10). Enne, kui isikut saab hakata karistama, peab isikul olema kohustus või vastutus teise isiku kohustuste täitmise eest. Jääb arusaamatuks, kas eelnõu eesmärk on ühtlasi kõikides nendes valdkondades, millele haldustrahve rakendatakse, kehtestada ka näiteks emaettevõtja vastutus tütarühingu tegevuse eest. See on omakorda selges vastuolus Eesti ühinguõiguse seniste põhimõtetega. Kuigi seletuskirjas märgitakse, et juhtumeid võib täpsustada eriosas, ei ole asjaomases sättes toodud, et selle kehtivuse eelduseks on täpsemate juhtude eraldi eriosa seaduses sätestamine. Taolised probleemid ühtlasi näitavad, et eelnõu analüüsi raskendab oluliselt konkreetsete eriosa normide puudumine.

Eelnõus ei ole sõnagi õigusvastasust välistavate asjaolude kohta. Karistusõigusest tulenevalt ei piisa isiku karistamiseks üksnes sellest, et ta on täitnud süüteokoosseisu, vaid koosseisupärase teo tuvastamisel tuleb menetlejal ka hinnata, kas tegu on õigusvastane (KarS § 2 lg 2). Koosseisupärase teo õigusvastasust eeldatakse, kuid ometi erandjuhtudel (nt hädakaitse, hädaseisund jms) koosseisupärases teos ebaõigust ei sisaldu (vt RKKKo 3-1-1-108-13, p 8). Samamoodi on tsiviilõiguses isikut õigustavana kasutusel õigusvastasust välistavad asjaolud (nt TsÜS §-d 140–141) kasutusel. Komisjon leiab, et ka haldustrahvimenetlus ei saa selles osas erineda isegi, kui see on välja tõstetud karistusõigusest.

Arusaamatuks jääb ka, miks on haldusõiguse normide rikkumisel vastutuse eelduseks eraõiguses (VÕS) kasutusel olev süü, aga mitte karistusõiguse koosseisu subjektiivsed tunnused ja süü. Eriti markantne on see põhjusel, et eelnõu vastuvõtmisel võib tekkida olukord, kus ühe ja sama haldusõiguse eriosa seaduse normide rikkumine on karistatav nii kuri- või väärteona kui ka haldustrahvimenetluses. Seega võivad isiku teod olla hinnatavad läbi karistusõigusliku koosseisu subjektiivsete tunnuste ja süü ning läbi eraõigusliku süü prisma. Sellist lähenemist ei saa selgete põhjendusteta enesestmõistetavaks pidada. Muuhulgas on küsitav VÕSis sätestatud objektiviseeritud süü mõiste kasutamist olukorras, kus karistusõiguses omavad ainuüksi koosseisu täitmisel tähtsust ka subjektiivsed tunnused, aga lisaks on subjektiivsed asjaolud olulised süü määratlemisel (vt KarS 2. Ptk, 3. jagu).

Karistusõiguses on omaks võetud lähenemine, et karistuse aluseks on isiku süü (KarS § 56 lg 1) ning isiku süü sõltub ka subjektiivsetest asjaoludest. Riigi karistuslik hinnang lähtub seega lisaks formaalsele normi rikkumisele ka hinnangust konkreetse isiku konkreetsele teole ja sellele, kuivõrd isik on võimeline süüd kandma ja kas tegu on etteheidetav. Kui kasutada VÕSi objektiviseeritud süü mõistet riigi poolt halduskaristuse mõistmisel, kaob sellega sisuliselt seos konkreetse isikuga ja sellega, kuivõrd tegu võib just talle ette heita. Näiteks, kui isik rikkus norme, kuid see oli just talle mingil põhjusel vältimatu, siis isiku karistamisel ei saa olla eripreventiivseid eesmärke. Komisjon leiab, et õiguskorra ühtsusest lähtuvalt ei ole põhjendatud isikute karistamisel loobuda nendest põhimõtetest, mis on karistusõiguses välja arendatud põhiõiguste kaitseks ning preventiivsetel eesmärkidel.

V TÕENDAMINE JA TÕENDITE KOGUMINE

 

(I) Tõenditest üldiselt

Eelnõu § 8 lg 2 kohaselt võib haldustrahvimenetluses olla tõendiks haldusmenetluse seaduse § 38 lg-s 2 sätetatu. Selliselt on haldustrahvimenetluses kasutatavate tõendite ring oluliselt kitsam kui see on väärteomenetluses või kriminaalmenetluses. Näitena ei loeta haldusmenetluses tõendiks menetlusosalise ütlust[8], ekspertiisiakti[9], asjatundja ütlust. Arvestades, et haldustrahvimenetlus on olemuselt süüteomenetlus, tuleks tõendite ringi määratlemisel lähtuda vähemalt samaväärsest regulatsioonist väärteomenetluse ja kriminaalmenetlusega ning teha seda mitte viitelisena, vaid iseseisva regulatsioonina, alternatiivselt loobuda eraldiseisva süüteomenetluse loomise kavatsusest. Valdkondlike eripärade tõttu oleks põhjendatud lisada tõendite ringi ka asjatundja arvamus õiguslikes küsimustes, arvestades, et trahve soovitakse määrata EL-i õigusega reguleeritud väga spetsiifilistes valdkondades. Selles osas oleks põhjendatud ka HMS-i asjakohase regulatsiooni muutmine.

(II) Enese mittesüüstamise privileeg

Eelnõu § 9 lg 1 kohaselt on haldustrahvi määramise aluseks olevate asjaolude tõendamise kohustus menetlejal. Eelnev lähtub süütuse presumptsioonist (PS § 22 ja EIÕK art 6 lg 2), mis hõlmab mh õigust keelduda igasugusest aktiivsest koostööst menetlejaga – nemo tenetur se ipsum accusare. Samaaegselt kohustab eelnõu menetlusalust juriidilist isikut (§ 9 lg 2) täitma kaasaaitamiskohustust ning selle kohustuse täitmise tagamiseks on menetlejal õigus kohaldada sunniraha (§ 6 lg 8). Eelnev läheb vastuollu enese mittesüüstamise privileegiga, millist seisukohta toetab ka eelnõu seletuskirjas viidatud EIK praktika.[10] Üllatavalt leitakse eelnõu seletuskirjas, et see põhimõte kohaldub siiski üksnes füüsiliste isikute puhul, tuues selgituseks, et juriidiliste isikute puhul ei ole EIK veel seisukohta kujundanud, ning seetõttu ei ole täielikult välistatud nõuda juriidiliselt isikult karistuse ähvardusel tõendite esitamist.

Süütuse presumptsiooni ja enese mittesüüstamise privileegi näol on tegemist n-ö kõigi ja igaühe põhiõigusega, mistõttu hõlmab see PS § 9 lg 2 kohaselt ka juriidilisi isikuid, kelle suhtes menetlust läbi viiakse.[11] PS § 22 lg 2 kehtib juriidiliste isikute suhtes sõltumata sellest, mida EIK praktikas on öeldud.

Isegi juhul, kui EIÕK ei tunnistaks juriidilistel isikutel mittesüüstamise privileegi, siis PS § 22 tõttu tuleb Eestis sellega siiski arvestada. Sarnaselt kohalduvad ka EIÕK artiklist 6 lg 2 tulenevad õiglase menetluse tagatised nii füüsiliste kui ka juriidiliste isikute puhul. Rikkumisele viitavate asjaolude esinemise korral on menetlejal ka täna piisavalt tõhusad võimalused tõendite kogumiseks. Teiseks, kui sama tegu on karistatav ka väär- või kuriteona, siis võib juhtuda, et menetlusalusest juriidilisest isiku esindaja (juhatuse liige) süüstab ennast kaasaaitamiskohustust täites. Lisaks on kohtupraktikas väljakujunenud seisukoha kohaselt teatud erandlikel juhtudel võimalik ka ümberpöördunud tõendamiskooormis, nt aktiivsete kaitseväidete esitamisel (eelnõu § 9 lg 6). Ainuüksi menetlusökonoomiat ei saa tuua õigustuseks viidatud menetluslike põhiõiguste hülgamisel.

(III) Paralleelmenetluses saadud tõendi kasutamine haldustrahvimenetluses

Eelnõu § 10 lg 1 kohaselt võib haldustrahvimenetluses olla iseseisvaks tõendiks riikliku või haldusjärelevalve või muu menetluse käigus saadud tõend, kui selle kasutamisega ei rikuta menetlusaluse isiku õigusi. Samas märgitakse lõikes 2, et menetleja ei või koguda nimetatud menetluses tõendeid ainuüksi selleks, et neid kasutada haldustrahvimenetluses. Lisaks sätestab lõige 4 keelu kasutada haldustrahvimenetluses tõendeid, mille menetlusalune isik on olnud kohustatud esitama riikliku või haldusjärelevalve menetluses, kui isikul on samaaegselt olnud haldustrahvimenetluses õigus keelduda tõendite esitamisest.

Kõnealusest paragrahvist ei ole arusaadav selle reguleerimisese ning reaalne rakendatavus, mh selle vastuolu tõttu § 9 lg-s 2 tooduga. Sisuliselt saab kõnealust paragrahvi koosmõjus § 9 lg-ga 2 mõista selliselt, et haldustrahvi menetluses ei ole lubatav kasutada selliseid tõendeid, mille esitamisest on menetlusalusel isikul õigus keelduda, kuid tegelikkuses menetlusalusel isikul õigust tõendite esitamisest keelduda ei ole.[12]

Lisaks on sisutühi eelnõu § 10 lg-s 2 toodu, mille kohaselt ei või menetleja koguda tõendeid riikliku või haldusjärelevalve või muu menetluse käigus, kui selle ainsaks eesmärgiks on tõendi kasutamine haldustrahvi menetluses. Tõenäoliselt ei valmista menetlejale raskusi leida põhjendusi, miks on tõendi kogumine vajalik väljaspool haldustrahvi määramise menetlust – selleks annab laiad volitused kasvõi KorS-is toodud ohu väljaselgitamine või ennetamine.

Samuti on küsitav, miks reguleeritakse riikliku või haldusjärelevalve teostaja õigusi menetluse läbiviimisel väljaspool asjakohast menetluskorda. Sätte eesmärki silmas pidades oleks normitehniliselt korrektsem sõnastada lõige 2 keeluna teatud viisil kogutud tõendeid kasutada. Tegemist on normitehnilise märkusena, mis ei muuda põhijäreldust, et § 10 lg 2 menetluslike põhiõigusi piisaval määral ei taga.

(IV) Tunnistaja

Eelnõu § 9 lg 4 kohaselt tunnistaja ja eksperdi kaasamisele kohaldatakse HMS § 39 sätestatut, arvestades HaltS erisusi. HMS § 39 teeb omakorda viited TsMS-ile. Normitehniliselt on arusaamatu, miks ei ole eelnõu koostajad pidanud võimalikuks tunnistajaga seonduva eraldiseisvat reguleerimist eelnõus. Haldusmenetluses isikutelt seletuse võtmisega seondub ka teine probleem. HKMS § 65 lg 2 seab piiranguid haldusmenetluses seletusi andnud isiku tunnistajana ülekuulamiseks. Karistamisele suunatud menetluse korral peab menetlusalusel isikul olema õigus osaleda tunnistaja ülekuulamisel, s.o vajadusel tunnistajat ristküsitleda. Nii näiteks on EIK pidanud EIÕK artikliga 6 vastuolus olevaks olukorda, kus kohus keeldub haldusmenetluses seletusi andnud isiku kohtus tunnistajana üle kuulamast.[13] Eelnõu regulatsioon selles küsimus on isikute menetlusõiguste kaitse seisukohalt selgelt ebapiisav.

(V) Erimeetmed tõendite kogumiseks

Eelnõu § 14 näeb ette, et haldustrahvi menetluses on võimalik rakendada tõendite kogumiseks KorS-is toodud erimeetmeid, sh kinnipidamisõigust, sundtoomist, viibimiskeeldu, vallasasja läbivaatust, valdusesse sisenemist. Seaduse viide KorS-is toodud abinõudele on täiesti kohatu ja õigusriigis lubamatu. Korrakaitselise järelevalve eesmärgiks on preventsioon ehk avalikku korda ähvardava ohu ennetamine, ohukahtluse korral ohu väljaselgitamine, ohu tõrjumine ja avaliku korra rikkumise kõrvaldamine (KorS § 2 lg 1). Süüteomenetluse eesmärk on koosseisupärase teo toime pannud isiku väljaselgitamine ja tabamine ning uurimine, kas toime pandud tegu vastab süüteona kvalifitseeritavale ja riigi hukkamõistetavale tegevusele; ning selle tuvastamisel isiku karistamine. Õiguskantsler on rõhutanud, et nende menetluste selget eristamist nõuab põhiseaduslik õigusriigi põhimõte.

Ühe menetlusliigi volituste kasutamine teise eesmärgi saavutamisel on lubamatu.[14] Haldustrahvimenetluses tuleb tagada isiku menetlusõiguslikud garantiid samaväärselt kriminaalmenetlusele, s.o invasiivsed toimingud, mis riivavad omandi puutumatust on lubatavad üksnes kohtu eelneval loal.

Advokatuuri konkurentsiõiguse komisjon on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

1 ÜLDISED KÜSIMUSED, ÜLESEHITUS JA NORMITEHNIKA

1. ECN+ direktiivi eesmärkide täitmata jäämise oht

Euroopa Liidu (EL) direktiivi nr 2019/1 (ECN+ direktiiv) artikkel 13 lg 1 sätestab, et liikmesriigid tagavad, et haldusasutustel on võimalik määrata muus kui kriminaalkohtumenetluses tõhusaid, proportsionaalseid ja hoiatavaid rahatrahve, kui isikud on tahtlikult või ettevaatamatusest rikkunud ELi toimimise lepingu artiklit 101 või 102. Seetõttu on konkurentsirikkumiste puhul küll oluline kriminaalmenetlusest loobumine, kuid samas on ECN+ direktiivi eesmärkidest tulenevalt veelgi olulisem tagada see, et Konkurentsiamet saaks tõhusalt rahatrahve määrata, kaitstes isikute põhiõiguseid. Komisjonil on kahtlus, et eelnõu sellisel kujul (ilma olulise täiendamiseta) vastuvõtmise korral, mitte ei tõsteta Konkurentsiameti võimalusi läbi viia efektiivset ja tõhusat menetlust, kus kõigil osalejatel (nii Konkurentsiametil kui ka menetlusosalistel) on selge arusaam menetluse kõigi aspektide ja regulatsiooni kohta, vaid hoopis piiratakse neid olulisel määral. Seetõttu vajab eelnõu ECN+ direktiivist ja selle eesmärkidest tulenevalt olulist täiendamist.

Komisjoni hinnangul vajab HaltSi eelnõu põhiõiguste, menetlustagatiste ja menetluse õiguspärasuse tagamiseks olulist täiendamist ja muutmist. Selline täiendamine võib kokkuvõtteks kaasa tuua olukorra, kus tekib menetlusvorm, mis sisuliselt sisaldab sarnast regulatsiooni süüteomenetlusele, nt väärteomenetlusele. See tekitab omakorda küsimuse, kas nt väärteomenetluse kõrvale alternatiivse kvaasi-väärteomenetluse loomine ehk sama eesmärgiliste menetluste dubleerimine on mõistlik. ECN+ direktiiviga on ilmselt kooskõlas lahendus, et trahvid reguleeritakse väärteomenetluse raames, mida võiks endiselt kaaluda. Teisisõnu, komisjoni hinnangul on eelnõu väljatöötajal kaks varianti – kas olemasolev eelnõu oluliselt ümber teha või sama küsimus lahendada väärteomenetluse raames. Kuidas iganes trahvimenetlust ka ei nimetata, tuleb tagada põhiõigused, menetlustagatised ning õiguspärane menetlus.

2. TÜ analüüsis toodud seisukohtade mittearvestamine

 

Riigikantselei tellis Tartu Ülikoolilt analüüsi Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamisest Eesti õiguses.[15] Mitmes osas on eelnõu koostamisel otsustatud kasutada TÜ analüüsist erinevat lahendust. Näiteks, TÜ analüüsist ilmneb, et selle koostajad on seisukohal, et (a) väärteomenetluse reeglistikku on võimalik kohandada tõhusaks ja seda tuleks pigem eelistada, (b) HaltSi väljatöötamine eeldab selle vajaduse selget põhistamist ja arusaama, kuidas see suhestub väärteomenetlusega ning (c) lubatav ei ole olukord, kus osa nii olemuslikult kui ka ähvardava õigusjärelmi poolest sarnastest tegudest nimetatakse ümber millekski muuks, et pääseda vajadusest kodanike põhiõigusi austavat menetlust läbi viia. Neid küsimusi tuleks täiendavalt analüüsida. Komisjon ei ole seisukohal, et TÜ analüüsis kajastuv on ainuvõimalik lahendus. Samas, näiteks eelnõu seletuskirjas tuleks kajastada põhjuseid, miks erinevate lahendusvariantide vahel valides on eelistus langenud ühele või teisele poole.

3. HaltS eriosade eelnõude puudumine

 

Komisjoni hinnangul on eelnõu äärmiselt tihedalt seotud HaltS eriosade seadustega (HaltS § 2 lg 3) – eriti põhjusel, et mitmed küsimused on jäänud reguleerimata HaltS-is. Komisjoni hinnangul oleks vajalik üldosa ning eriosade sätteid hinnata ühiselt, tagamaks võimalikult ühtne lahendus. Komisjon on seetõttu seisukohal, et huvitatud isikutel (sh riigiasutused) peaks olema võimalus tutvuda HaltS-i ja selle eriosadega koos, et anda regulatsioonile terviklik hinnang. Komisjonile arusaadavalt vajavad nt konkurentsialased trahvid oluliselt erisätteid (nt süü küsimuses). Üld- ja eriosade eraldi hindamist ei saaks põhjustada ka võimalik ajasurve üldosa kiiremaks vastuvõtmiseks (niivõrd kui see on relevantne tegur), kuna HaltS-i rakendamine eriosadeta ei ole nii kui nii võimalik.

4. Mõjude analüüsist ja ajaraamist

Eelnõuga luuakse täiesti uus menetlusliik, kusjuures HaltS muudab väga olulisel määral nii KarS, HMS, HKMS kui ka VTMS ja KrMS põhimõtteid. Samas on eelnõu menetluse ajaraamistik olnud liiga kiire. Seetõttu tuleks komisjoni arvates eelnõu menetlemiseks, kaasamiseks ja huvigruppide ärakuulamiseks tagada oluliselt pikem aeg, mis võimaldaks rahulikult kaaluda läbi kõik mõjud ja viia seaduseelnõu sellise detailsuseni, mida uue menetlusliigi vastuvõtmine ning haldusmenetluse, karistusõiguse ja kohtumenetluse oluline muutmine eeldab.

5. Eelnõu on lünklik ja ebaülevaatlik

 

Eelnõu on võrreldes VTMSiga ja kriminaalmenetluse seadustikuga (edaspidi: KrMS) oluliselt üldisem ning detailides reguleerimata. Samas toob HaltS isikutele kaasa eeltoodud seadustikega võrreldava või veelgi negatiivsema tagajärje. Seetõttu leiab komisjon, et tuleks kaaluda eelnõu olulist täiendamist, tagamaks, et selle täpsusaste ja normitehniline ülesehitus oleksid uuele menetlusliigile kohased. Näitena võib tuua kas või eelnõu § 25, millest räägitakse allpool ptk-s 9.

Ebaülevaatlikkuse probleemi üheks näiteks on asjaolu, et eelnõu on suures osas viiteline, mis raskendab regulatsioonist arusaamist. Näiteks leidub viiteid eelnõu §-des 3 lg 9, 6 lg 7, 7 lg 2, 7 lg 4, 8 lg 2, 14 lg 1, 17 lg 5 võlaõigusseadusele (edaspidi: VÕS), haldusmenetluse seadusele (edaspidi: HMS) kui ka korrakaitseseadusele (edaspidi: KorS). Niivõrd suur viitelisuse maht raskendab nii menetlusosaliste kui ka haldusorgani arusaamist menetlusest, toimingute sisust ning poolte õigustest ja kohustustest. See võib tekitada kollisiooni nii sätete kui ka kohtupraktika tasandil. Komisjoni hinnangul tuleks eelnõus maksimaalsel võimalikul määral vältida viiteid teistele seadustele. Seetõttu tuleks eelnõud täiendada, tuues praegu viidetena kasutatavad sätted eelnõusse endasse, tehes nendes ka muudatused, mis vastaksid paremini uue menetlusliigi spetsiifikale ja iseseisvusele (vt muuhulgas ptk 3). Eraldiseisvalt ei nõustu komisjon lähenemisega, kus karistusliku iseloomuga menetluste põhimõtted tuleneks kas eraõigusest või haldusmenetluse normide seast.

 

 

 

 

 

II PARALLEELMENETLUSTE KÜSIMUS

1. Haldustrahvimenetluse algatamisest

Eelnõu § 6 lg 2 ls 1 sätestab, et haldustrahvimenetlus algatatakse, kui ilmnenud asjaolud viitavad, et toime on pandud õigusrikkumise tunnustega tegu, ning menetluse algatamist „õigustab eeldatava rikkumise raskus ja avalik menetlushuvi“. Eelnõu § 6 lg 4 sedastab, et ka „menetleja tahe“ on oluline asjaolu, mida tuleb algatamisel arvestada. Selliselt jätab eelnõu menetlejale väga suure kaalutlusruumi haldustrahvi menetluse algatamiseks. Eelnõu § 6 on seejuures sellise sõnastusega, et halduskohtul ei ole reaalselt võimalik kontrollida, kas menetluse algatamiseks oli alus või mitte, arvestades, et diskretsiooniliste menetlustoimingute kohtulik kontroll on väga piiratud.

See toob tõenäoliselt kaasa olukorra, kus menetleja subjektiivsest hinnangust võib sõltuda, kas isiku suhtes algatatakse kriminaalmenetlus, väärteomenetlus, haldustrahvimenetlus või järelevalvemenetlus. See toob kaasa suvaotsuste tegemise riski ning ebavõrdse kohtlemise eri isikute vahel sõltuvalt menetleja subjektiivsest hinnangust, mida ei ole võimalik kohtulikult vaidlustada. Selline olukord võib olla vastuolus mh Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi: PS) §-ga 12 (võrdne kohtlemine) ja §-ga 14 (põhiõigus korraldusele ja menetlusele). Algatatud erinevate menetluste tulemid võivad olla sarnased (nt rahatrahv), kuid menetluslikud garantiid on diametraalselt erinevad (vt põhjalikumalt ptk 5).

Samuti toob eeltoodu kaasa olukorra, kus isikut võidakse survestada mitmete menetluste algatamisega. Kokku on võimalik ühe asjaolu suhtes algatada paralleelselt näiteks väärteomenetlus, järelevalvemenetlus ja haldustrahvimenetlus (sõltuvalt muudatustest valdkonnaspetsiifilistes normides).

Lisaks jääb järelevalvemenetluse läbiviimisel terve menetluse jooksul isiku jaoks selgusetuks, kas haldusmenetluse ja/või haldusmenetluse ja haldustrahvimenetluse lõpus võib teda oodata haldustrahv või mitte ning vastav asjaolu võib selguda menetluse kestel või lõpus üllatuslikult. Selline olukord võib raskendada menetlusaluse isiku õiguste tegelikku kaitset ja vähendada menetlusaluse isiku tegelikku tahet teha koostööd. Põhiseaduse § 13 lg 2 kohaselt kaitseb seadus igaühte riigivõimu omavoli eest, mis praegusel juhul satub ohtu.

2. Kaasaaitamise kohustus vs enese mittesüüstamise põhimõte

 

Kui haldusmenetluses kehtib üldine kaasaaitamise kohustus, siis VTMS ja KrMS näevad üldise põhimõttena nii füüsilistele kui ka juriidilistele isikutele ette enese mittesüüstamise põhimõtte. Vähemalt mingil määral (füüsiliste isikute korral) näeb enese mittesüüstamise põhimõtte ette ka eelnõu § 9 lg 5. 2.6. Kaasaaitamise ja enese mittesüüstamise põhimõte on vastassuunalise sisuga. Eelnõu § 10 näeb ette ka tõendite ristkasutuse võimaluse haldusmenetluse ja haldustrahvimenetluse vahel. Eelnõu § 10 lg 1 kohaselt võib riikliku või haldusjärelevalve või muus menetluses kogutud tõend olla haldustrahvimenetluses iseseisvaks tõendiks, kui selle kasutamisega ei rikuta menetlusaluse isiku õigusi. See viide on segane ja ebapiisav, kuna tekitab menetlusaluse subjekti jaoks ebakindla olukorra, kus tal võib olla mingis muus menetluses kohustus tõend esitada, kuigi haldustrahvimenetluses võiks ta selle tõendi esitamisest keelduda – menetleja võib sellele tõendile tuginedes näiteks uusi tõendeid (mille esitamisest keeldumiseks subjektil või kolmandal isikul õigust ei ole) otsida ja leida või isegi inimlikult arusaadavalt haldustrahvi kohaldamise osas siseveendumuse kujundada. Eelnõu § 10 lg 2 näeb ette piirangu tõendite kogumiseks muu menetluse käigus, kui selle „ainsaks eesmärgiks“ on tõendi kasutamine haldustrahvimenetluses. See ei piira aga haldusmenetluses või muus menetluses tõendite kogumist juhul, kui tõendite kogumiseks oli lisaks haldustrahvimenetluses kasutamiseks ka „muid eesmärke“ – arvatavasti on haldusorganil alati „muid eesmärke“, sest tulenevalt nt paralleelmenetlusest ei saa haldusorgan menetluse kestel teada, milliseid (paralleel)menetlusi võib haldusorgan hiljem alustada või eesmärke evida. Seda ei saa pidada isikute põhiõigusi piisavalt tagavaks lahenduseks.

Praktikas tekitab see tõenäoliselt olukorra, et haldustrahvimenetlustes tekib esimene kohtuvaidlus (juba enne menetluse lõppu) küsimuses, kas isik peab täitma kaasaaitamiskohustust või mitte (nt dokumentide edastamise korralduse vaidlustamise raames). See venitab menetlust, võib tekitada mitmeid kohtumenetlusi ühe asja raames ja toob kaasa menetluse ebaefektiivsuse, mis on vastuolus ECN+ direktiivi eesmärkidega.

Jääb selgusetuks, mis juhtub siis kui menetlusosaline ei suuda vastavalt eelnõu §-le 10 lg 6 oma väiteid tõendada.

III MENETLUSLIKUD TAGATISED

Komisjoni hinnangul võivad eelnõus sätestatud reeglistiku alusel menetluse läbiviimise korral kaasneda menetluslike õiguste rikkumised sealhulgas alljärgnevates aspektides:

1) Enese mittesüüstamise põhimõte. Eelnõu § 9 lg 5 võimaldab üksnes menetlusalusel füüsilisel isikul keelduda teabe ja ütluste andmisest ning muude tõendite esitamisest. Selliselt ei ole haldustrahvimenetluse korral juriidilistele isikutele tagatud enese mittesüüstamise privileeg, tuues kaasa ulatusliku menetlusgarantii kadumise juriidilistele isikutele.

2) Õigus toimikuga tutvuda. Eelnõu § 7 lg 5 nimetatud piirang toimikuga tutvumiseks ei pruugi menetlusosalisele isikule võimaldada VTMS-s ja KrMS-is sätestatuga võrdset võimalust enda kaitsmiseks menetluses. Ka ei tohiks olla põhjuseid takistada isikul toimikuga tutvuda kogu menetluse kestel, võimaldamaks tal jooksvalt menetluses oma vastuväiteid esitada.

3) Menetlusaluse isiku ülekuulamise reeglistik. Kui VTMS ja KrMS näevad ette ulatusliku regulatsiooni kahtlustatava ülekuulamiseks, siis HaltS piirdub konstateeringuga, et tõendite kogumisel ei või menetleja sundida menetlusalust isikut õigusrikkumist omaks võtma (mis on niikuinii keelatud). Seda ei saa lugeda piisavaks.

4) Menetlusõiguste rikkumise tagajärg. Eelnõu kohaselt kohaldub haldustrahvimenetluses HMS § 58, mille kohaselt haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Arvestades, et haldustrahvimenetluses peaks võrreldes haldusjärelevalvemenetlusega olema tagatud oluliselt laialdasem hulk menetluslikke garantiisid, mida kindlustavad menetlusnormid, ei ole põhjendatud vastava sätte kohaldamine haldustrahvimenetluses.

5) Tõendamiskoormise jagunemine. Eelnõu § 9 lg 6 sätestab, et kui menetlusalune isik tugineb enda majandus- ja kutsetegevust puudutavatele õigustavatele väidetele, peab ta neid tõendama, kui tõendid on talle mõistliku pingutusega kättesaadavad, või viitama tõendi asukohale. See ei ole kooskõlas niivõrd suurte rahaliste trahvide kohaldamiseks sobiva tõendamiskoormise jaotusega. Esimeses järjekorras peaks tõendite kogumise kohustus olema haldusorganil.

6) Tunnistaja õigused. Kui tunnistajale on eelnõu § 9 lg 3 kohaselt osalemine kohustuslik, siis tuleks tunnistajale tagada ka õigus esindajale. Siinkohal peaks eeskuju võtma pigem KrMS-ist.

Eelnõu vajab menetluslike tagatiste osas põhjalikku analüüsi ja täiendamist, et tagada VTMS-is/KRMS-is sätestatuga võrreldavad menetluslikud tagatised. Eelnevast tulenevalt jääb eelnõus segaseks see, kuidas on võimalik sama rikkumise osas läbi viia kahte erinevat paralleelset menetlust, millel on erinevad eesmärgid ja milles menetlusosaliste õigused on kategooriliselt erinevad. Samas isegi, kui eelnõus lahendada paralleelmenetluse probleem (nt näha ette kohustuslik haldustrahvimenetluse alustamine), siis kaasneb eelnõu sellisel kujul vastu võtmisega siiski mitmete menetlusosalise õiguste lubamatu piiramine. Komisjon teeb seetõttu ettepaneku põhjalikult menetlusosaliste õiguste temaatika läbi analüüsida ning kinnitab oma valmisolekut antud teemal kaasa rääkida.

IV KARS PÕHIMÕTETE JÄRGIMINE JA SÜÜ MÄÄRATLUS

 

Tervikliku ja süstemaatiliselt läbitöötatud lahenduse puudumine eelnõus ilmneb, kui võrrelda eelnõu elemente süüteoõiguse põhimõtetega.

1. Kui õiguspoliitiline soov on haldustrahvi rakendamine, siis peab seda tegema ka süstemaatiliselt (sarnaselt finalistliku kolmeastmelise süüteomõistega süüteoõiguses või deliktilise vastutuse põhimõtetega lepinguvälise kahju korral)

Käesoleval juhul selline süstemaatiline vastutuse käsitlus puudub või vähemalt jääb komisjonile ebaselgeks. Seda ilmestab komisjoni hinnangul olukord, kus isiku süü karistamise eesmärgil võetakse viiteliselt üle eraõigusest, teatud osades kopeeritakse eelnõusse karistusõiguse elemente ning lõppastmes peaks menetlus järgima (teatud) haldusmenetluse põhimõtteid. Kui õiguspoliitiline valik on haldustrahvide kohaldamine (millel on nii positiivseid kuid kindlasti ka negatiivseid külgi), siis ei saa seda teha 22 paragrahvist (ja teisi seadusi muutvatest normidest) koosneva seadusega. Asjakohane õigusakt peaks lisaks menetlusnormide detailsele määratlusele sisaldama ka normistikku, mis vastab süüteo deliktistruktuuri elementidele (komisjon jätab hetkel isegi kommenteerimata, milliseid valikuid erinevate deliktistruktuuri elementide vahel tuleks teha). Omades deliktistruktuuri on loomulikult omakorda võimalik eriseadustes vajadusel sellest erandeid teha (näiteks konkurentsiõiguses, kus vajadus võib tuleneda EL õigusest).

2. HaltS-i alusel trahvide rakendamisel on oluline tagada isikule kaitse, mis on vähemalt üldisel tasandil samalaadne KarS-is sätestatuga

HaltS-i alusel kohaldatavate trahvide määrad saavad olema (vähemalt teatud juhtudel ja teoreetiliselt) kõrgemad kui karistusmäärad kehtivas süüteoõiguses. Ei tohiks tekkida olukord, kus isikut on võimalik olulisel määral lihtsamalt (vähemate tagatistega) karistada suurema rahalise trahviga kui süüteomenetluses. Komisjon nõustub, et teatud osas on vajadusega arvestada süüteoõiguses sätestatud põhimõtteid arvestatud (näiteks HaltS § 3 lg 5 jj), kuid komisjoni hinnangul on vajalik detailsem analüüs teemadest, mis tuleks võtta üle süüteoõigusest ja mida mitte ning mis on selliste valikute põhjus. Alljärgnevalt on peatutud mõnel elemendil, kuid toodud loetelu on pigem näitlikustav, näitamaks vajadust lähtuda uue õigusharu (kui selline valik tehakse) detailsemast käsitlusest.

 

3. HaltS-i ajaline kehtivus

KarS § 5 sätestab muu hulgas keelu rakendada isikule uue seadusega tagasiulatuvalt raskemaid tagajärgi. Komisjoni hinnangul peab isiku positsiooni hindamisel arvestama ka seda, kas isiku tegu hinnatakse haldus(trahvi)- või süüteomenetluse normide alusel. HaltS muudab põhimõtteliselt isiku positsiooni võrrelduna KrMS-is või VTMS-is sätestatuga. Selliselt toob HaltS §-is 22 lg 1 kaasa isiku positsiooni raskendava seaduse tagasiulatuva rakendamise (sõltumata karistuse määrast või vastutuse alusest). Selline olukord on erinev pelgalt näiteks KrMS või VTMS-i mõne menetlusliku sätte muutmisega. Eelnevat probleemi näitab veelgi enam haldustrahvide kohaldamiseks kohati toodav põhjendus, mille kohaselt on haldustrahve vaja, kuna need võimaldavad lihtsamat karistamist.[16] Jättes sellise põhjenduse problemaatilisuse kõrvale, siis igal juhul tähendab see, et antud seadust ei saa tagasiulatuvalt kohaldada.

4. Teo toimepanemise aeg HaltS-i kehtivusalas

Kuigi HaltS viitab korduvalt „teo toimepanemise ajale“ (§ 3 lg 4, lg 5, § 21 jj), siis ei ole konkreetselt määratletud, mida antud mõiste endas hõlmab. Kehtivas õiguskorras konkurentsiseaduse (edaspidi: KonkS) rakendamisel kohaldub karistamisel KarS-i üldosas sisalduv (KarS § 10) ning kahju hüvitamisel kohaldub vastav tsiviilõiguslik normistik. HaltSi rakendamisel ei ole aga eelnev selge, sh on ebaselge, kas peaks kohaldama analoogia korras (ulatuses, milles see on võimalik) tsiviil- või süüteoõiguse mõisteaparaati ja praktikat.

5. Vastutuse alus

HaltS § 3 lg 9 kohaselt on isiku vastutus seatud sõltuvusse VÕS § 104 lg 3 – 5 sätestatud süü esinemisest. Komisjoni hinnangul on karistamise sõltuvusse seadmine tsiviilõiguse spetsiifilisest mõistest problemaatiline ja põhjendamatu. Arusaamatuks jääb, millisel alusel on isikute karistust sätestava eelnõu koostamisel võetud aluseks eraõiguslik norm, mille tõlgendamisel kohtud lähtuvad erinevatest reeglitest ja olukordadest. See omakorda avab võimaluse, et teoreetiliselt hakkavad kohtud tõlgendama erinevalt VÕS § 104 lg 3 – 5 (sõltuvalt, kas hinnatakse isiku vastutust hiigeltrahvi eest või tsiviilõigusliku vaidluse raames). Eelnev on selgelt problemaatiline ning seda tuleks vältida.

Komisjoni hinnangul peaks (kui õiguspoliitiline otsus on eraldi haldustrahvi instituudi loomine) teatud karistuse liiki võimaldav üldosa seadus vähemalt nägema ette vastutuse põhimõtted (mitte kasutama viiteid kogu õigussüsteemi üleselt kord eraõiguslikele, kord karistusõiguslikele ja lõpuks haldusõigusest tulenevatele normidele).

Sisulise võimalusena näeme konkreetselt HaltS-is vastutuse aluse ning seonduvate põhimõtete defineerimise. Isiku vastutuse aluste konkreetsel määratlemisel saab juba omakorda kaaluda erinevate lahenduste plusse ja miinuseid, sh kas mõistlik oleks lähtuda peamiselt määratlusest, mis on sarnane karistusõiguses sisalduvaga (mida toetaks komisjon) või vastutuse aluseid ja ülesehitust teatud osas muuta.

6. Viide VÕS-ile võib tuua kaasa olukorra, kus isiku vastutus on ebaselge

VÕS § 104 lg 3 kohaselt on hooletus käibes vajaliku hoole järgimata jätmine. Lõiked 4 ja 5 kvalifitseerivad vastutust. Antud normi sätestamine tekitab potentsiaalselt olulisi takistusi seaduse rakendamisel õigusharudes, millele see peaks kohalduma. Näiteks tekib oluline ebaselgus vastutuse osas erinevate koosseisu- ja keelueksimuse olukordades. Illustreerivalt tekib ilmselge vaidluse koht küsimuses, kas olukorras, kus isik on pöördunud advokaadi poole õigusnõu saamiseks ning vastavalt antud nõule ka tegutsenud, siis kas tema vastutus on välistatud või ainult teatud juhtudel (näiteks teatud kvalifikatsiooniga advokaadi poole pöördumisel). Komisjoni liikmetele teadaolevalt on selliseid vaidluskohti praktikas juba hetkel esinenud ning need on leidnud ka lahenduse süüteoõiguse normistiku raames. Eelnõust tulenevalt jääb ebaselgeks lahendus tulevikus.

7. Juriidilise isiku vastutuse alused

Arusaadavalt on viide VÕS § 104 lg-le 3-5 põhjustanud soov välistada juriidilise isiku derivatiivne vastutus, st vajadus tuvastada füüsiline isik, kelle tegu täidab süüteokoosseisu. Komisjoni liikmete vahel ei ole üksmeelt derivatiivse vastutuse eemaldamise põhjendatuse ja vajaduse osas. Kuigi juriidilise isiku vastutuse sõltuvust füüsilise isiku teost on nähtud potentsiaalse probleemina, siis süüteomenetluste praktikas ei ole komisjoni liikmete kogemuses eelnev oluliseks probleemiks olnud. Näiteks väärteomenetlustes on tavapärane, et kuigi tuvastatakse füüsilise isiku tegu, siis teda enamasti ei karistata. Arusaadavalt oleks ka HaltS-i rakendamisel sama tulem, st menetluses otsustatakse, kas füüsilist isikut karistada või mitte. Kui ka derivatiivset vastutust näha probleemina, siis on võimalik senist rangemat seoselist vastutust leevendada või spetsiifiliselt lähtuda nn organisatoorsest vastutuse mudelist.

8. Süü määratluse vastuolu ECN+ direktiiviga

 

Lisaks on HaltS § 3 lg 9, mille kohaselt määratakse rahatrahv VÕS § 104 lg 3 – 5 sätestatud süü esinemisel, vastuolus ECN+ direktiivi artikliga 13 (1), mis näeb ette vastutuse alusena hoopis „tahtluse“ või „ettevaatamatuse“ mõisted, mida tuleb ECN+ direktiivi preambuli 42 kohaselt tõlgendada kooskõlas Euroopa Liidu Kohtu praktikaga EL toimimise lepingu artiklite 101 ja 102 kohaldamise küsimuses, mitte lähtuda VÕSi tõlgendustest.

Kui tulevikus plaanitakse sätestada KonkSis haldustrahvide süü osas eriregulatsioon, siis tekib õigusselgusetu olukord, kus eri haldustrahvi liikidele (finantsõigus, andmekaitseõigus, konkurentsiõigus jne) kohaldatakse eri süü määratlusi, mis raskendab ühtse praktika väljakujunemist. Samuti hakkab haldusõigusel põhinevale haldustrahvile, mis omakorda põhineb EIK tagatistel, kohalduma VÕS süü regulatsioon, mida omakorda täiendavad või muudavad KonkS süü erinormid. Selline olukord ei ole õigusselge ning tekitab praktikas tõlgendusraskusi.

9. Teo toimepanija, täideviija ja osavõtja

KarS §-id 20 jj käsitlevad erinevaid võimalusi, kuidas võib osaleda süüteo toimepanemises, sh täideviija (ise või vahendlikult), kaastäideviijad, kihutajad, kaasaaitaja. Eelnõu pinnalt jääb ebaselgeks, kas, kui jah siis millistel tingimustel, isik võiks vastutada näiteks kihutaja või kaastäideviijana HaltSi kohaldamisel. Näiteks kaasaaitaja instituut on konkurentsiõiguslikult oluline teatud juhtumitel vastutuse laiendamisel isikutele, kes ise ei ole konkurendid, kuid osutavad abi konkurentsi kahjustava kokkuleppe/ praktika kas sõlmimisele või toimimisele. EL-i kohtupraktika on küll laiendanud vastutust kartellile kaasa aitamise eest ka turul mitte-tegutsevale isikule (vt näiteks kaasus C-194/14P), kuid siseriiklikus õiguses võib endiselt tekkida küsimus kaasaaitamise instituudi vajalikkusest. Selline küsimus võib tekkida näiteks erialaliitude osas (näiteks ajalooliselt on EL-i ja USA praktikas tuvastatud kartellidest 31% olnud ettevõtjate ühendusel kartellile kaasa aitav mõju ning siini viitab 25% EL-i kartelliotsustest ettevõtjate ühendustele),[17] kas ta vastutab keelatud info vahendamise eest vms). Samalaadselt võib küsimus tekkida nn hub&spoke kartellide korral, kus kolmas isik aitab kaasa kartelli toimimisele, tegutsemata ise mõjutatud turul või olemata üldse ettevõtja.

Eelnõus on laiemalt jäänud välja võimalikud õigusvastasust välistavad asjaolud (sh hädaseisund ja kohustuste kollisioon). Komisjon küll möönab, et antud sätete praktilise kohaldamise ala on pigem väiksem, kuid ka sellised teemad vajaksid detailsemat läbi töötamist ning eelnõus lahendamist.

Eelnõust puudub käsitlus süüd välistavatest asjaoludest. Muude teemade kõrval on lahendamata küsimus sellest, kas isik vastutab katse eest või mitte. Eelnev on relevantne ka valdkondades, millele HaltS kohaldub. Näiteks kriminaalasjas nr 1-05-689 oli küsimus just ettevõtja süüdimõistmises kartellikokkuleppe sõlmimise katses.

Lisaks kõigele muule ei lahenda eelnõu detailsemalt küsimusi selle osas, millist vastutust kaasa toovat asjaolu on kohustus tõendada trahvi rakendaval asutusel ning millist isikul endal. Eelnõu osas tekib selline küsimus mitme elemendi osas. Näiteks HaltS § 3 lg 2, mille kohaselt võib trahvida ainult siis, kui muud meetmed ei ole piisavad. Eelnõu ei määratle, kes peaks tõendama selle aluse täitmist ning eraldiseisvalt, millised kriteeriumid kohalduvad antud aluse hindamisel. Komisjoni hinnangul on kaheldav, kas sellise aluse olemasolu võiks jätta haldusorgani diskretsiooniliseks otsuseks, mille kohtulik vaidlustamine omakorda oleks piiratud.

V PÕHIÕIGUSTE TAGAMINE

PS § 12 lg-s 1 tagatud üldist võrdsuspõhiõigust riivatakse siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid. Arvestades seda, et süütegusid liigitatakse raskusastme järgi, on võrdluse lähtekohaks rikkumise raskus. Rikkumise raskusele peab omakorda vastama proportsionaalne karistus. Olukorras, kus eelnõu puudutab rikkumisi, mille karistuste ülemmäärad ületavad isegi kuritegude eest ettenähtud karistuste ülemmäärasid, on HaltS menetlusalused isikud sarnases olukorras KarSis sisalduvate kuriteokoosseisude täitjatega.

Komisjoni hinnangul ei taga eelnõu tõenäoliselt isegi EIÕK artiklist 6 tulenevalt minimaalselt vajalikke tagatisi. Vastavalt on selge, et isikuid koheldakse KarS-is sisalduvate kuriteokoosseisude täitjatega võrreldes erinevalt ja rikkujate põhiõiguste riive on eelduslikult intensiivsem. Vastavat asjaolu kinnitab eelnõu seletuskirja leheküljel 55 esitatu: „Arvestada tuleb seda, et haldustrahvi ja süüteokaristuse omavaheline astmestamine kergemaks ja raskemaks karistuseks (laias mõttes) võib osutuda keerukaks. Ühelt poolt võib süüteokaristust pidada stigmatiseerivamaks (mh kaasneb sellega kanne karistusregistrisse), teiselt poolt ületavad haldustrahvi määrad oluliselt väärteo eest sätestatud rahatrahvi määra. Samuti on ilmselt isiku jaoks soodsam KarS üldosa regulatsioon, kus sätestatud kolmeastmeline deliktistruktuur seab karistusõigusliku vastutuse sõltuvusse mitmete eelduste täidetusest, mis ei oma haldustrahvimenetluses samaväärset tähtsust (eriti nt juriidilise isiku vastutuse korral).“

Kuna eelnõu lähtekohaks on võetud HMS ja KorS, ei piirdu ebavõrdne kohtlemine EL õigusaktide nõuete täitmiseks minimaalselt vajalikuga. Vastavalt on tõsise kahtluse all eelnõuga kaasneva põhiõiguste riive proportsionaalsus, sh eriti vajalikkus ja mõõdukus võrreldes taotletavate eesmärkidega.

Eraldi tõstab komisjon esile eelnõu § 2 lg 2 võimaliku vastuolu põhiseadusega. Eelnõu § 2 lg 2 annab õiguse kehtestada haldustrahve mitte üksnes juhtudel, mil EL õigus välistab rahalise karistuse kohaldamise väärteo- või kriminaalmenetluses, vaid alati, kui Euroopa Liidu õigus näeb ette rahalise karistuse, mille minimaalne ülemmäär ületab Eesti õiguses ettenähtud väärteotrahvi ülemmäära. Seejuures laiendab eelnõu § 2 lg 2 p 2 selle õiguse veel sama valdkonna muudele õigusrikkumistele, mis on olemuslikult sarnased EL õiguses mainitud rikkumistele. Vastavalt ei taga eelnõu § 2 lg 2 seda, et haldustrahve kohaldataks üksnes juhtudel, mil see on eelnõu eesmärkide (parem vastavus EL õigusest tulenevatele nõuetele) saavutamiseks vajalik ja mõõdukas meede.

Haldustrahvimenetluse loomist ja sellega kaasnevat raskuselt, olemuselt ja tagajärjelt samaväärsete rikkumiste erinevalt kohtlemist õigustab eelnõu seletuskiri vajadusega tagada vastavus EL õigusest tulenevatele nõuetele. Haldustrahvimenetlusele alluvate rikkumiste ringi laiendamisel ei saa kasutada põhjendust, et laiendamata jätmine „ei ole ei riigi ega ka isikute huvides, vaid tooks kaasa olukorra, kus raskuselt, olemuselt ja tagajärjelt samaväärseid rikkumisi tuleks kohelda erinevalt.“ Teatud rikkumiste allutamine haldustrahvimenetlusele ise tekitab olukorra, kus raskuselt, olemuselt ja tagajärjelt samaväärseid rikkumisi koheldakse erinevalt.

Ekslik on seejuures eelnõu seletuskirja leheküljel 18 esitatud argumentatsioon, mille kohaselt on riigisisesed konkurentsiõiguse rikkumised oma raskuselt ja etteheidetavuselt võrreldavad ELTL artiklite 101 ja 102 nõuete rikkumisega. ELTL artiklid 101 ja 102 eeldavad seda, et rikkumisel on mõju piiriülesele kaubandusele. Riigisisese konkurentsiõiguse rikkumised võivad olla väga piiratud lokaalse mõjuga ja nende osas ei kehtesta EL õigus trahvide minimaalseid ülemmäärasid ega nõudeid menetlusele. Riigikohtu halduskolleegiumi ja kriminaalkolleegiumi seisukohta, et riigisiseste konkurentsiõiguse normide tõlgendamisel tuleks arvestada Euroopa Liidu kohtute praktikat, on ebaõige laiendada menetluslikele küsimustele. Riigikohtu kriminaalkolleegium kinnitas asjas 3-1-1-12-11 tehtud otsuse punktis 25.3, et EL õigust ei saa tõlgendada viisil, mis kohustab juriidilist isikut tõendama oma süütust, ning rõhutas, et õigusvastasust välistavate asjaolude väljaselgitamise kohustus on süüdistajal.

Komisjon ei poolda seejuures ELTL artiklite 101 ja 102 ja riigisisese konkurentsiõiguse rikkumiste jaoks erinevate karistusmenetluste loomist, sest tihti on vaieldav, kas rikkumisel on mõju piiriülesele kaubandusele või mitte. Vastav ühtne menetlus peab aga tagama menetlusaluse isiku põhiõiguste kaitse teiste üksnes riigisisese mõjuga ja võrreldava raskusega karistusega rikkumistega võrreldes põhjendamatut diskrimineerimist vältival viisil. See tähendab, et diskrimineerimise põhjendamisel ei saa kasutada peamise argumendina iga üksiku kõrvalekalde osas kontrollimata väidet, et diskrimineerimine on vajalik EL õigusest tulenevate nõuete täitmiseks.

Eraldi tõstab komisjon esile ka eelnõu § 9 lg 6 (reguleerib menetlusaluse isiku tõendamiskoormist) võimaliku vastuolu põhiseaduse § 22 lg-ga 2. Põhiseaduse kommenteeritud väljaande kohaselt (PS § 22 kommentaar 26): „Riigikohus on asunud seisukohale, et EL õigusest, konkreetsemalt määruse nr 1/2003 art-st 2 ja KonkS § 6 lg-st 2 ei saa tuleneda tõendamiskoormise (seega KrMS § 7 lg-s 2 sätestatu) ümberpööramise kohustust.“ [18]

 

VI HALDUSTRAHVI MÄÄRAJA VASTAVUS EIK PRAKTIKALE

EIÕK artikli 6 lg 1 kohaselt tuleb isikule kriminaalsüüdistuse üle otsustamisel tagada õigus õiglasele ja avalikule kohtumenetlusele mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus, seaduse alusel moodustatud kohtus. Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) praktika kohaselt tähendab see seda, et süüdistus- ja karistusfunktsioon peavad olema eraldatud ning otsus karistamise kohta tuleb teha kohtul.[19]

EIK praktika kohaselt on sellest nõudest võimalik teha erandeid, kui on tagatud esialgse otsuse täiemahuline kohtulik kontroll, mis vastab EIÕK artikli 6 lõikes 1 sätestatud nõuetele. See ei tähenda aga seda, et võrdse kohtlemise nõudega on kooskõlas eelnõu §-s 5 sätestatud lahendus, mis ei sisalda haldustrahviotsuse tegemisel osalevatele ametnikele ühtegi sõltumatuse ega erapooletuse nõuet. Advokatuuri konkurentsiõiguse komisjon on seisukohal, et haldustrahvi määramise institutsionaalne pool vajab detailsemat reguleerimist. Halduskaristusotsuste tegemisel ei tohiks osaleda isikud, kes osalesid sama rikkumise uurimisel (kriminaalmenetluses teeb süüdi- või õigeksmõistva otsuse kohus sõltumatu kolmanda osapoolena). Samuti on õiglase, sõltumatu ja erapooletu trahviotsuse tagamiseks vajalik, et otsuse tegemine toimuks kollegiaalselt.

VII HMS-I JA KORS-I KOHALDAMISE PROBLEMAATIKA

1. Puudub selgus HMS, KorS ja HaltS-i omavahelise vahekorra osas

Eelnõu § 6 lg 7 kohaselt kohaldatakse haldustrahvimenetlusele haldusmenetluse seaduse §-e 3 ja 4, § 5 lõikeid 4 ja 6, § 6, § 7 lõikeid 3 ja 4 ning §-e 8, 10, 12, 45, 54, 58 ja 59. Ka teised eelnõu sätted viitavad HMS-ile ja KorS-ile. Komisjoni hinnangul ei pruugi viited HMS ja KorS sätetele tagada menetluse selgust, kuna puudub üks terviklik normikogum, mida menetlusele kohaldatakse. Eelnõus tuleks võimalikult suures ulatuses vältida viiteid teistele seadustele.

Lisaks sellele võib niivõrd suure viitelisuse puhul tekkida olukord, kus teatud menetluslikke aspekte ei ole piisaval määral reguleeritud. Näiteks ei kuulu kohaldamisele HMS § 11 (menetlusosalised), 1. ptk 5. jagu (asjaajamine haldusmenetluses), 1. ptk 7. jagu (dokumendi kättetoimetamine), 1. ptk 8. jagu (menetlustähtaja arvestamine), suur osa 2. peatükist (haldusmenetluse läbiviimine) – näiteks menetluse algus, selgitamiskohustus, dokumentidega tutvumine, ärakuulamine, suur osa 4. ptk-st (haldusakti) – nt haldusakti vorm, põhjendamine, haldusakti sisu, kehtivus, muutmine, kehtetuks tunnistamine ja 5. ptk (vaidemenetlus). Samas ei paista need teemad olevat eelnõus piisaval määral reguleeritud. Komisjoni hinnangul tuleks seetõttu üritada leevendada HMS/KorS ja HaltS omavahelise vahekorra ebaselgust ning põhjalikumalt läbi analüüsida, ega HMS-ile ja KorS-ile tehtud viidetest tulenevalt ei ole jäänud olulisi menetluslikke aspekte reguleerimata. Täiendavalt, tõenäoliselt tekib HaltS-i rakendamisel oluline ring teemasid, mida viidetele ülesehitatud eelnõuga ei lahendata piisavalt. Selliselt peaks haldustrahvimenetluse eriseadus nägema ette ka menetluse üldpõhimõtted (analoogselt kõikide teiste läbi viidatavate menetlustega).

2. KorS sätted ei pruugi olla piisavad

 

Eelnõu § 14 lg 2 näeb ette, et menetleja võib kohaldada KorS §-s 30, § 31 lõikes 1, §-des 32, 44 ja 49 – 51 ning § 52 lõike 1 punktis 5 sätestatud erimeetmeid. Seni on konkurentsivastaste kokkulepete kui KarS § 400 alusel kuritegude rikkumisel viidud läbi läbiotsimisi KrMS alusel, mis on olemuselt sobib paremini sellise mahu, spetsiifikaga ja olulisusega süütegude puhul. Komisjoni hinnangul ei pruugi KorS § 49 sätestatud vallasasja läbivaatus, § 50 sätestatud valdusesse sisenemine, § 51 valduse läbivaatus ja § 52 (lg 1 p 5) vallasasja hoiulevõtmine (isegi arvestades eelnõus nende osas tehtud erisusi) olla sobivad viimaks läbi sisuliselt läbiotsimist konkurentsisüütegude menetlemise raames. Need sätted on komisjoni hinnangul ette nähtud oma olemuselt teistsuguse sisuga olukordadele. KorSi meetmed sobivad oma olemuselt mittekaristuslikele menetlustele, mitte haldustrahvidele, mis on oma olemuselt selgelt karistuslikud.

Oluliselt täpsemini tuleks muuhulgas reguleerida läbiotsimise kulgu, menetlusosaliste õigusi menetlustoimingu läbiviimise raames ja ka läbiotsimise loa kohustuslikke elemente. Sama kehtib ka KorS § 30 (küsitlemine ja dokumentide nõudmine), KorS § 31 (kutse ja sundtoomine), KorS § 44 (viibimiskeeld) kohta. Komisjoni hinnangul on põhimõtteliselt ekslik karistamisele suunatud menetlusele kohaldada KorS-i sätteid, mille eesmärk on avaliku korra kaitse, st ohu kõrvaldamine, mitte aga õigusrikkumise eest karistamine.

3. HaltS tõendite regulatsioon vajab ülevaatamist

 

Tõendiks võib eelnõu kohaselt olla § 38 lg 2 sätestatu ning tunnistaja ja eksperdi ülekuulamisele kohaldatakse HMS § 39. Komisjoni hinnangul ei ole HaltS raames põhjendatud tõendite kogumine HMS § 38 ja 39 alusel. Kaaluda tuleks tõendite kogumisele kehtestada HaltS eriomased sätted (mis vastavad vähemalt VTMS sätestatud standardile) või kohalda VTMS regulatsiooni.

4. HMS § 58 kohaldamine haldustrahvimenetlusele

 

Arvestades, et haldustrahvi suurus võib ulatuda kuni 10%ni ettevõtja või selle ühenduse kogukäibest (konkurentsirikkumiste puhul), siis ei ole komisjoni hinnangul õigustatud HMS §-i 58 kohaldamine, mis võimaldab haldustrahviotsuse tühistamata jätmist menetlus- ja vorminõuete rikkumise tõttu.

HMS § 58 kohaldamine tähendab sisuliselt olukorda, kus mh ärakuulamata jätmine, rikkumised tõendite kogumises või kasutamises, menetlusaluse isiku õiguste tagamises või erimeetmete rakendamises vms ei too üldjuhul kaasa trahviotsuse tühistamist.

Kuna haldustrahvi üks eesmärk on karistamine ning võimalikud trahvid on väga suured, siis tuleb ka menetlus ja vorminõuete rikkumistele anda olulisem kaal (nt nagu süüteomenetluses), mitte kohaldada HMS § 58.

VIII EL ÕIGUSEST TULENEVATE PÕHIMÕTETE ÜLEVÕTMINE

1. Eelnõu loobub isikliku vastutuse põhimõttest ning määratleb juriidilise isiku vastutuse vastavatest EL põhimõtetest laiemana

 

Eelnõu § 3 lg 3 näeb muuhulgas ette, et haldustrahvi võib määrata “juriidilise isiku õigusjärglasele, juriidilisele isikule, kes jätkab teise isiku majandustegevust, ning juriidilisele isikule tema valitseva mõju all oleva teise juriidilise isiku õigusrikkumise eest”. Lisaks sellele, et selline regulatsioon läheb vastuollu Eesti õiguses (eriti karistusõiguses) kehtiva isikliku vastutuse põhimõttega, on see ka näiteks oluliselt laiem kui EL õiguses kehtivad reeglid, mis puudutavad ettevõtte ülemineku või valitseva mõju kaudu seotud isikute vastutust.

2. Single economic entity põhimõte

 

Nimelt on EL konkurentsiõiguses ja vastavas Euroopa Liidu Kohtu praktikas välja kujunenud põhimõte, et üks isik võib vastutada teise isiku tegevuse eest vaid siis, kui neid isikuid peetakse nn single economic entity põhimõttest lähtuvalt üheks ettevõtjaks (undertaking). Sellele viitab ka ECN+ direktiivi artikkel 13 lg 5, mis on tõenäoliselt eelnõu vastava sätte aluseks – ECN+ direktiivi artikkel nõuab, et liikmesriigid peaksid tagama, et emaettevõtjatele ja ettevõtja õigusjärglastele trahvide määramisel arvestatakse ettevõtja mõistega (the notion of undertaking applies).

Komisjoni eesmärgiks ei ole detailselt selgitada single economic entity ja sellest lähtuvat parental liability põhimõtet, aga üldreegel on, et selleks, et kahe äriühingu puhul oleks tegemist ühe ettevõtjaga selles tähenduses, peab üks äriühing tegelikult osalema otseselt või kaudselt teise äriühingu juhtimises (st ei piisa valitseva mõju omamisest, vaid seda peab ka reaalselt teostama). Näiteks 100% tütarühingu puhul on eeldus, et tegemist on single economic entity’ga, aga pooltel on võimalik esitada tõendeid selle kohta, et tegelikult on tütarühing sellisel määral iseseisev, et nad ei moodusta üht ettevõtjat.

3. Economic continuity põhimõte

 

Lisaks single economic entity põhimõttele on eelnõu § 3 lg 3 osas oluline arvestada ka EL õiguses (eelkõige konkurentsiõiguses) kehtivat nn economic continuity põhimõtet, mis puudutab õigusjärgluse korras vastutuse ülekandumist. Ka see põhimõte on oluliselt nüansirikkam ja sisult kitsam, kui praegune eelnõu tekst sätestab. Näiteks seab vastav põhimõte ranged piirid sellele, milliste tingimuste täitumise korral on võimalik väita, et ühe ettevõtte konkreetne rikkumisega seonduv majandustegevus on üle läinud. Samas praegune eelnõu sõnastus ei tee vahet sellel, millises osas majandustegevus teises isikus jätkub.

Seega hõlmab eelnõu selgelt ka selliseid olukordi, mille puhul EL õigus hetkel teise äriühingu vastutust ette ei näe. Komisjoni hinnangul tuleks seetõttu täiendavalt analüüsida single economic entity põhimõtte ja economic continuity põhimõtete kohaldamist haldustrahvide kontekstis ning vastavalt eelnõud täiendada.

Selgituseks on oluline märkida, et kõik viidatud EL õiguse põhimõtted on pidevas arengus. Seetõttu on komisjon seisukohal, et eelnõus ei oleks õige välja tuua konkreetseid tingimusi, vaid viitama peaks pigem üldistele põhimõtetele, mida siis Euroopa Liidu Kohtu ja Eesti kohtute praktika saaks sisustada (seda, et üldisi põhimõtteid saab selliselt EL õiguse praktikaga sisustada, on nt konkurentsiõiguse osas jaatanud korduvalt ka Riigikohus).

4. Muud EL konkurentsiõiguse küsimused

 

Komisjonile teadaolevalt peaksid konkurentsiõiguse spetsiifilised sätted eraldi eelnõu (ilmselt konkurentsiseaduse muutmise seadus) saama. See tähendab, et konkreetsemaid konkurentsiõigust puudutavaid küsimusi (sh nii haldustrahvimenetluse kohaldamise ulatust – st milliste rikkumiste osas haldustrahve oleks võimalik kohaldada (komisjon nõustub põhimõtteliselt eelnõu seletuskirjas väljendatud seisukohaga, et haldustrahve võiks kohaldada ka koondumiste kontrolliga seonduvalt, st laiemalt kui ECN+ direktiiv rangelt ette näeb) – ja võimalikke erandeid üldistest põhimõtetest) ning nende vastavust EL õigusega saab veelgi põhjalikumalt kommenteerida pärast vastava eraldi eelnõuga tutvumist.

IX KOHTUMENETLUSE REFORM

Eelnõu näeb ette ulatusliku halduskohtumenetluse reformi. Kuigi eelnõu sisaldab selle kohta üksnes väga lühikest regulatsiooni, siis on komisjoni hinnangul oluline, et eelnõu § 25 (HKMS § 5 lg 21), mille kohaselt nähakse ette kohtu võimalus haldustrahviotsuse tühistamise korral teha uus trahviotsus, kätkeb endas väga ulatuslikku halduskohtumenetluse muudatust.

Kehtiva regulatsiooni kohaselt on kohtulik kontroll haldusorganite kaalutlusotsuste osas piiratud (HKMS § 158). HKMS § 158 lg 3 ütleb selgelt, et kohus ei teosta haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest. Ka otsuste puhul, mis ei ole kaalutlusotsused, ei näe HKMS ette halduskohtu pädevust väljastada uut haldusakti.

Eelnõu muudab halduskohtumenetluse põhimõtteid – halduskohtu volitusi – sätestades, et halduskohus saab sisuliselt astuda haldusorgani asemele ja „teha ise haldustrahviotsuse“. Siiski ei ole selge, et kas eelnõu regulatsioon on piisav, et tagada halduskohtus haldustrahviotsuse täiemahuline kontroll. Haldustrahviõiguse kontseptsioonist (lk 23-25) nähtub, et kohtulik kontroll peab olema täiemahuline – see tähendab, et kohtul peab olema õigus teostada täiemahuline kontroll vaidluse kõigis faktilistes ja õiguslikes küsimustes. Eelnõuga nähakse ette kohtu võimalus muuta haldustrahviotsust kõikides selle aspektides, kuid seletuskirja muid selgitusi vaadeldes ei ole selge, et kas kohtulik kontroll on täiemahuline või HKMS § 158 lg 3 alusel piiratud kaalutlusnormist kinnipidamisega. Segadust tekitavad mitmed seletuskirja viited, kus viidatakse haldustrahvimenetluses menetleja kaalutlusõigustele (nt seletuskirja lk 32). Seega täpsustamist võib vajada ka, kuidas tõlgendada HKMS § 158 lg 3 haldustrahviotsuste korral.

Lauseosa „kohus arvestab haldustrahvimenetluse seaduses sätestatut“ ei ole piisav regulatsioon kohtumenetluses uue trahvi määramiseks. Vastamata jäävad näiteks küsimused, kas halduskohus peab avaldama uue „otsuse“ projekti (ärakuulamisõigus), kas menetlusosaliste arvamus tuleb enne lõpliku uue haldustrahvi summa avaldamist ära kuulata (ärakuulamisõigus), kuidas on tagatud selle uue summa õiguspärasuse ja proportsionaalsuse kontroll, kas ja kuidas halduskohus saab otsuse tegemisel arvestada uusi tõendeid, kas ja kuidas peaks halduskohus menetlusse kaasama kolmandaid isikuid.

Pöördumatult saab kahjustatud võimude lahususe põhimõte, sest kohus muutub haldusorganiks ja täitevvõimu käepikenduseks. See ähvardab tõsiselt halduskohtute sõltumatust ja head mainet.

Veelgi enam lubab eelnõu regulatsioon sellist olukorda, kus kohus tühistab 100 000 euro suuruse haldustrahvi (näiteks ärakuulamisõiguse põhimõtte rikkumise tõttu) ja määrab ise 500 000 eurose haldustrahvi, sest seda seadus ei välista. Selline võimalus on arvatavasti vastuolus PS §-ga 15, sest see ilmselgelt piirab kohtusse pöördumise põhiõigust (isikud ei julge kohtusse pöörduda, sest kardetakse karmimat trahvi).

Kaaluda tuleks võimalust keelata kohtul trahvi suurendamine või piirata trahvi suurendamise õigust (nt kohus saab trahvimäära muuta teatud haldustrahviotsusest lähtuvates raamides). Näiteks ka kriminaalmenetluses ei ole kohtu pädevuses teha karistuse määramise otsus piiramatult, vaid see on piiratud prokuratuuri etteantud süüteokvalifikatsiooniga ja vastava seaduse regulatsiooniga.

Kuna siiani allus nt konkurentsialaste süütegude menetlemine maakohtule, siis tuleks muuhulgas põhjalikumalt läbi mõelda, millisele kohtule peaks konkreetsete haldustrahvide menetlemine alluma. Erinevalt halduskohtust on maakohtu kriminaalasju menetlevatel kohtunikel varasem kogemus ka trahvide sisulisel määramisel.

Advokatuuri põhiõiguste kaitse komisjon on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

 

Põhiõiguste komisjon nõustus advokatuuri konkurentsiõiguse komisjoni poolt Justiitsministeeriumile esitatud sisuliste seisukohtadega ning ei pidanud vajalikuks neid korrata, kuid täiendas haldustrahvi seaduse eelnõuga mittenõustumist järgnevate põhimõtteliste märkustega.

Eelnõust tõusetub põhimõttelise tähtsusega küsimus, millise õigusharuga on tegemist. Viide “haldusele” või “haldusõigusele” on vaieldamatult eksitav. Kuna puudub õigusdoktriin isegi menetluse liigi tasandil, jääb ebaselgeks, kas haldustrahvi regulatsiooni esemeks olev tegu on süütegu. Kavandatavad trahvid vastavad süüteo tunnustele, kuid seaduseelnõus käsitletud menetlus ei anna süüteomenetluses ettenähtud õiguste kaitse garantiisid ega lahenda üheselt ka tõendite lubatavuse küsimusi.

Haldusõiguse, mille põhimõtetele eelnõus viidatakse, baasprintsiibiks on hea halduse tava. Plaanitav menetlus nimetatud põhimõttega ei haaku. Sellega seoses väärib eraldi väljatoomist ja tsiteerimist TÜ teadlaste seisukoht, kus rõhutatakse, et “tagatiste äravõtmine isikult, keda ähvardab raske karistus, ei ole õigustatud ka juhul, kui riigi hinnangul võiks see kaasa tuua efektiivsema lõpplahenduseni jõudmise. Sellisest ideest on kantud ka Euroopa Inimõiguste Kohtu nn Engeli praktika, mille kohaselt riik võib nimetada rikkumist milleks tahes, kuid niipea kui selles rikkumises sisaldub pönaalne mateeria, tuleb mistahes menetluses, milles seda rikkumist menetletakse, isikule tagada konventsioonis ette nähtud kriminaalmenetlusele omased garantiid.”[20]

Eelnõu annab menetlusele tagasiulatuva jõu. Uue menetluskorra alusel kavandatakse menetlema hakata tegusid, mis pandi toime enne seaduse vastuvõtmist. Seega hakatakse haldusmenetluse reeglite järgi läbi vaatama, uurima ja karistama tegude eest, mida teo toimepanemise ajal sai kontrollida vaid süüteomenetluses. Kuna aegumistähtajad pikenevad, pole välistatud tagasiulatuva jõu andmine ka tegudele, mis oleksid väärteona aegunud. Eelnõu sellist põhiseadusevastast olukorda vähemasti ei välista. Sellise tagasiulatuva jõu andmine on küsitav PS §-de 10 ja 23 ning EIÕK art 7 valguses. Samuti rikub see EIÕK poolt korduvalt väljendatud mõistliku ettenähtavuse e. foreseeability printsiipi.

Eelnõu § 6 paneb igale isikule kohustuse taluda tema suhtes kohaldatavaid haldustrahvimenetluse meetmeid ja võimalust teha selle tagamiseks ettekirjutusi ning rakendada sunniraha, vaikides igasugustest volituste piiridest. Nimetatud säte on ilmselgelt põhiseadusvastane nii määratletud delegatsiooninormi puudumise (PS § 4), ebaproportsionaalse piirangu võimaldamise (PS § 11) kui ka riigi omavoli (PS § 13) tõttu. Samuti puudub piisav regulatsioon, kuidas saab isik end nende meetmete vastu kaitsta (PS 14). Ka direktiiv nr 2019/1rõhutab korduvalt isiku õigust tõhusale õiguste kaitsele. Eelnõus pakutav ebaselge ja detailiseerimata menetlusviis paraku vastavate eesmärkide saavutamist ei võimalda.

Eelnõu § 12 lg. 5 võimaldab teha esmaseid toiminguid ilma menetlusalust isikut menetlusest teavitamata, seega varjatult. Millistest toimingutest on juttu ja kas nende hulka kuulub näiteks isiku jälgimine või jälitamine, on ebaselge. Samas, eelnõu kohaselt järgitakse haldusmenetluse põhimõtteid, milledest peamiseks on menetluse avalikkus.

 

Haldustrahvimenetluse ja halduskohtumenetluse suhestamine on ebaselge. HKMS näeb halduskohtumenetluse ülesandena ja üldpõhimõtetena ette isikute kaitsmist ja uurimispõhimõtet. Eelnõuga HKMS-i valdavalt ei muudeta – välja arvatud ühes olulises osas, so eelnõu § 25, mis võimaldab halduskohtul teha haldustrahviotsuse. Seega muutub halduskohus vastupidiselt eelnevale regulatsioonile ise isikut karistavaks kohtuks. Seega tekib terve uus dogmaatika, kus täpselt pole kohtu rolli lahti kirjutatud.

Eelnõuga püütakse muuta halduskohtumenetluse sisu, olemust, menetlusosaliste ringi ja nende rolle, õigusi ja kohustusi jne, samas kui eelnõu jätab HKMS-i valdavas osas muutmata. Halduskohus peaks edaspidi ka haldustrahviasjades olema isikut võimu omavoli eest kaitsvaks, isikut menetluses toetavaks kohtuks.

Piisavalt määratlemata on ka kohtuliku kontrolli ja kohtliku arutelu sisu. Väärteoasju vaadatakse kohtumenetluses läbi ab ovo. Milles hakkab seisnema haldustrahvi otsuse kohtuliku läbivaatamise sisu, on reguleerimata. Lahti on jäetud kirjutamata, milline on kaebaja menetluslik seisund ja sisuline ülesanne haldustrahvimenetluses.

Eelnõus planeeritud haldustrahvimenetluses on isikutel kaasaaitamiskohustus. Enesesüüstamise privileeg kehtib väga piiratult; tõendite kogumise reeglistik on riigi jaoks väga leebe ning isikut saab haldussunni meetmetega sundida ka ise enda vastu tõendeid esitama. Osalt kehtib avaliku võimu kasuks pööratud tõendamiskoormis. Seega võib haldustrahviotsus põhineda valdavas osas isiku enda poolt enda vastu haldussunni ähvardusel esitatud tõenditel ja andmetel. Sellist otsust halduskohtus vaidlustades võib tekkida küsimus, kas isik peab sisulises mõttes hakkama halduskohtus iseenda varasemate ütlustega vaidlema.

Halduskaristuse olemust iseloomustavad (1) tõhusus, (2) proportsionaalsus ja (3) heidutavus. Menetluses oleva eelnõu valguses tõusetub põhimõtteline küsimus sellest, kas Eestis õiguslikult reguleeritud väärteomenetluses määratavad sanktsioonid on ebatõhusad, ebaproportsionaalsed ning mitteheidutavad. Kui õiguslik revisjon näitab, et see nii on, oleks mõistlik ja otstarbekas tegutseda eesmärgi nimel muuta tänane väärteomenetlus efektiivsemaks. Samale seisukohale on jõudnud ka Tartu Ülikooli teadlased.[21]

Eeltoodust tulenevalt leidis advokatuuri põhiõiguste komisjon, et ilma eespool nimetatud ning viidatud põhimõttelisi probleeme ja küsimusi lahendamata pole otstarbekas jätkata kõnesoleva seaduseelnõu menetlemisega, sh eesmärgiga jõuda eelnõu jõustamiseni 01.02.2021.

 

1. Krediiditeabe seaduse väljatöötamiskavatsus

 

Krediiditeabe seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse (VTK) peamine eesmärk on tagada vastutustundliku laenamise põhimõtete tõhusam järgimine, adresseerides kahte peamist teemat:

1. Krediiditeabe seaduse kehtestamine ehk füüsiliste isikute finantskohustuste andmete vahendamise teenusega tegelevatele ettevõtjatele kehtestatakse tegevusnõuded ja järelevalve;
2. Krediidipakkujatele kehtestatakse kohustus hakata omavahel jagama füüsilistest isikutest laenutaotlejate1 finantskohustuste andmeid.

 

Advokatuur esitas advokatuuri, advokatuuri maksejõuetuõiguse komisjoni ja põhiõiguste kaitse komisjoni seisukohad VTK osas.

Advokatuur toetas vastutustundliku laenamise põhimõtte tõhusamat juurutamist, kuid on kaheldav, kas VTK-s planeeritav krediidiinfo register või andmevahetusplatvorm (Register) on selle eesmärgi saavutamiseks tõhus ja põhiõiguste riive seisukohalt proportsionaalne meede. Tegemist on Registriga, mille eesmärk on hakata laenusaajaid profileerima – Registrisse kantud andmete pinnalt kujundada kuvand laenuvõimelisest ja -võimetust isikust. Registri andmete õigust presumeeritakse (kui seda ei tehta, siis tekib üldse küsimus, mis on Registri loomise eesmärk) ja nendel saab olema juba etteulatuvalt väga tugev soosiv või välistav mõju isiku võimalusele saada krediiti. Sellega seonduvalt on oluline pidada silmas järgmist:

• Registrisse kantavate andmete mahu osas peab ambitsioon olema realistlik, et tagada Registri andmete võimalikult kõrge tõele vastavus – kõiki võlasuhteid Registrisse kanda ei ole võimalik, samas kui nt krediidivõimekuse osas võivad isiku kõige olulisemad kohustused olla hoopiski tinglikud (nt käendus) ja sama kohaldub ka varade kohta (nt optsioonid). Ühtlasi ei ole eluliselt usutav, et Register suudaks hõlmata eraisikult eraisikule antavaid laene vms võlakohustusi. See omakorda tähendab, et kõikehõlmava finantskohustuste Registri loomine, mis kajastaks ka tegelikku olustikku, ei ole realistlik eesmärk ja selleks, et tagada registreeritava info usaldusväärsus, peaks info kogus olema pigem piiratum kui avaram;

• Finantskohustuste maht ei ole krediidivõime näitaja – Üksnes finantskohustuste pinnalt ei saa hinnata isiku krediidivõimet, kui puudub ülevaade isiku varadest. Samas nii isiku varade kui kohustuste kohta andmete kogumine on taotletavat eesmärki silmas pidades ilmselgelt ebaproportsionaalne ja tooks kaasa isiku põhiõiguste põhjendamatu riive. Liiatigi ei ole võimalik tagada sellises mahus andmete täielikkust, mistõttu ei ole võimalik tegelikult saavutada tervikpilti isiku varalise seisundi kohta. Seetõttu tuleks keskenduda pigem keskse maksehäirete registri loomisele, mis on sobivam meede ning millega kaasnevad riskid ja riived on väiksemad;

• Registrisse kantavate andmete stigmatiseeriva mõju piiramine ja välistamine – Registrisse kantavate andmete pinnalt hakkavad laenuandjad isikuid liigitama krediidivõimelisteks ja -võimetuteks. Kuniks see on täielikule ja tõesele teabele rajanev analüüs, on see vastutustundliku laenamise põhimõttega kooskõlas ja soosib (nagu ka VTK-s märgitakse) isikute lihtsamat ligipääsu krediidile. Juhul, kui see rajaneb aga ebatõesele infole (milleks mh on ka piiratud info isiku varadest ja kohustustest), siis tõstab see alusetult „lävepakku“ krediidile ligipääsemisel, piirates seeläbi isikute ettevõtlus – ja tegevusvabadust. Ebaõigeks teabeks saab lisaks piiratud teabele lugeda ka mittevajalikku või asjakohatut teavet, milleks taolise Registri puhul võib olla nt isiku krediidiajalugu – juhul, kui aastate tagune kiirlaenu võtmine välistab isiku võimaluse aastaid hiljem laenu taotleda (või muudab selle oluliselt kallimaks), siis ei saa seda nimetada vastutustundlikuks laenamiseks, vaid stigmatiseerimiseks. Võrdlusena nt karistusregistriga, siis karistusregistri andmed kustutatakse teatud ajaperioodi möödumisel selleks, et anda isikule uus võimalus. Kindlasti tuleks Registri andmete kogumisel ja säilitamisel pidada silmas vajadust välistada andmete stigmatiseeriv mõju;

• Kas on põhjendatud lisakulu tekitamine, mille maksab ühel või teisel viisil kinni laenusaaja – Registri ühel või teisel kujul loomine tähendab kulu, mille maksab kinni laenusaaja ja/või maksumaksja. Enne taolise kulu tekitamist tuleks hinnata, kas vastutustundliku laenamise meetme tõhustamiseks kohaldatava meetme – Registri – loomise kulud peaks kinni maksma just paljuski need, kes ise on vastutustundlikud laenajad. Tõsi, ka probleemsed laenud maksavad kinni vastutustundlikud laenuandjad, kuid seda mitte laenuturu üleselt vaid pigem laenuturu sektorite kaupa – kõige enam tuleb seda teha liigkasuvõtjalikus laenusektoris, samas kui krediidiasutuste puhul on see koormis suhteliselt madal. Ehk siis tuleks Registri kui abimeetme kõrval keskenduda nendele meetmetele, mis juba tänaseks on toonud kaasa laenuturu olulisel määral puhastumise – liigintresside ja ebamõistlikes määrades intresside ja leppetrahvide piiramine normatiivsel tasandil ja kohtupraktikas. Ehk siis tuleb kaaluda Registri (aga ka selle ulatuse) kuluefektiivsust võrdluses nende meetmetega, mis tänaseks on juba end õigustanud ja hinnata, kas Register annab siin kuluefektiivset lisakasu;

• Hoolsuskohustuse piirid – Tsiviilkäibes osalejate autonoomsus on üks keskseid põhiseaduslikke väärtusi – väärtus, mis on paljude põhiseaduse II ptk põhivabaduste aluseks ja mille lahutamatuks osaks on vastutus oma tegevuse eest. Riik saab seada siin piire ja olla abiks üksnes selliselt, et isiku autonoomsus (ja ka seeläbi vastutus) säiliksid. Autonoomselt tsiviilkäibes tegutsev isik peab olema hoolas – olema ise vastutav selle eest, et ta annaks ja võtaks laenu vastutustundlikult. Ja arusaadavalt peab riik aitama piirata kuritarvitusi, kuid seda üksnes piirini ja hinnaga, mis ei moonuta tervikut. Advokatuuri hinnangul on see piir seal, kus laenuandjatele tuleb anda märku isiku võimetusest juba võetud kohustusi täita ehk siis isiku maksehäiretest. Maksehäire olemasolu loob eelduse, et isikul puudub krediidivõime. Vastupidine eeldab tõendamiskoormise täitmist ehk siis vastutustundliku laenuandja poolt hilisema järelevalve käigus veenva tõendusteabe esitamist selle kohta, et tegelikkuses oli maksehäire erandliku ja ajutise iseloomuga ja laenusaaja varade/kohustuste seis võimaldas talle laenu anda. Muus osas peaks laenuandja vastutustundliku laenaja kohustuste täitmiseks endiselt viima läbi tõendi-põhise menetluse, kus isik peaks esitama oma varade ja kohustuste kohta selgitusi ja tõendeid. Ehk siis ei peaks Registri eesmärk olema sõnastada „kogu tõde“, vaid pigem esmast „lähtekohta“.

Arvestades juba olemasolevate eraõiguslike krediidireitingu andmebaaside hulka, siis seisneks uue ja täiendava Registri loomise mõttekus üksnes selles, et oluliselt parandada teabe kvaliteeti. See saab aga olla võimalik vaid juhul, kui aluseks võetakse väga piiritletud teabehulk ja luuakse seeläbi laenuandjale hoolsuskohustuse miinimumpiir, mis on selgelt tajutav, mõõdetav ja selle rikkumine etteheidetav.

Seega ei toetanud advokatuur VTK-s ette pandud laiapõhjalise Registri loomist ja teeb ettepaneku piiritleda Registrisse edastatava teabe hulk üksnes maksehäireid kajastava teabega. See võimaldaks turuosalistel Registrile selles kitsas piiritletud osas rajaneda, säilitades seejuures hoolsuskohustuse viia läbi tõendi-põhine laialdasem laenusaaja finantsolukorra analüüs; ühtlasi piirates Registri stigmatiseerivat mõju (mis paratamatult kaasneks, kui Register määratleks end kõikehõlmava andmebaasina) ja muutes selle rajamise kuluefektiivsemaks (paljuski sarnaneks Register sellele, mis täna juba Eesti finantsturul olemas on).

 

Mis puutub Registri korralduslikku ülesehitust, siis selles osas toetas advokatuur VTK-s toodud alternatiivi nr 3.[22] Alternatiivi 3 eeliseks on paindlik arendustegevus, arenduste kiirus ja reageerimisvõimekus turuvajadustele, konkurents, olemasoleva infrastruktuuri kasutamine ja konkurentsivõimelisem tasu (kuigi see ei pruugi olla reegliks ning näiteks Läti ja Belgia näidete põhjal on riiklikud registrid odavamad kui erasektori registrid).

Juhul, kui VTK-s toodud laiapõhjalise Registri plaaniga on siiski kavas edasi liikuda, siis lisaks eeltoodud murekohtadele tõi advokatuur välja ka mõned küsimused ja seisukohad, mida peaks advokatuuri hinnangul täiendavalt analüüsima ja millele tuleks eelnõu väljatöötamisel tähelepanu pöörata. Juhime tähelepanu, et paljud nendest küsimustest on asjakohased ka siis, kui edasi liigutakse eespool kirjeldatud piiritletud Registri kavaga.

1. Arusaamatuks jääb, kas Finantsinspektsiooni järelevalve on planeeritud laienema nii Registri tegevusele kui ka teenusepakkujate poolt pakutava info kvaliteedi kontrollimisele?

2. Kas Register hakkaks kajastama ka negatiivseid laenuotsuseid? Kas negatiivse krediidiinfo jagamise kohustus peaks olema samadel subjektidel nagu see on positiivse krediidiinfo puhul?

3. Jääb ebaselgeks, millist infot hakkaksid vahendama inkassoteenuse pakkujad.

4. Isiku võlglaseks või madala laenuvõimekusega isikuks „tembeldamine“ peaks toimuma väga kontrollitult ja ettevaatlikult. Kindlasti peaks säilima isikul endal õigus andmeid täiendada ja täpsustada ning võlainfo ei tohiks jõuda Registrini liiga kergekäeliselt. Vaidluste korral võlasumma või võla üle, ei peaks nimetatud Registril tekkima nn. survestavat mõju vaidluste lahendamisele ning vaidluse all olevad asjaolud ei peaks Registrisse jõudma ilma isiku enda nõusolekuta.

5. Seadus peaks reguleerima nende võlausaldajate vastutust, kes edastavad oma võlgnike võlgu maksehäireregistrisse nende võlgade avaldamiseks maksehäiretena. Võlausaldajad peaksid täielikult vastutama maksehäireregistrisse edastatava võla eksisteerimise ja sissenõutavuse eest, et vähendada maksehäiretega manipuleerimist ning maksehäirete avaldamisega seoses tekkivaid pikaajalisi ja enamikel juhtudel põhjendamatuid vaidlusi registripidaja ja võlgniku vahel. Registripidajal ei ole vaidluse korral, kas võla avaldamine maksehäirena on põhjendatud või mitte, võimalik ise otsust langetada ega infot koguda. Antud küsimused tuleks ära reguleerida hetkel Rahandusministeeriumi poolt ministeeriumidele ja huvigruppidele välja saadetud finantsteenustega seotud vaidluste kohtuvälise lahendamise mudeli väljatöötamiskavatsuses.

6. Oluline on tasakaal lisanduva administratiivkoormuse ning teenuse hinna vahel ning seda mõjuhinnangut ei ole hetkel tehtud.

7. Kavandatav muudatus seoses nõuete loovutamise instituudi põhimõtete muutmisega, vajab kindlasti täiendavat analüüsi. Esmapilgul ei näe me põhjust kehtiva süsteemi, mille kohaselt nõuete loovutamisel ei ole võlgniku teavitamine vajalik, muutmiseks.

Advokatuuri maksejõuetusõiguse komisjoni märkused VTK osas olid järgnevad:

Komisjon oli seisukohal, et käesoleval ajal ei ole otstarbekas luua uut registrit, vaid efektiivsemaks ja kasutajasõbralikumaks tuleks muuta juba olemasolevaid registreid ja infosüsteeme. 2001. a (s.o peatselt ligi 20 aastat tagasi) on Eestis tegutsevad krediidiasutused asutanud n.ö ametliku maksehäireregistri, mida käesoleval ajal haldab Creditinfo Eesti AS. Registris olevate andmetega on võimalik tutvuda õigusaktides ettenähtud korras ning kuna tegemist on krediidiasutuste enda poolt ellu kutsutud registriga, on krediidiasutustel tõenäoliselt võimalik andmevahetus korraldada kõnealuse registri vahendusel.

Isikute maksekäitumist on võimalik muuhulgas hinnata Registrite ja Infosüsteemide Keskuse poolt hallatava äri- ja ettevõtluskeeldude registri alusel ning Ametlikes Teadaannetes avaldatud teadete alusel, mis võimaldab eraldi otsingut pankrotimenetlusega seotud ametlike teadaannete hulgast. Tegemist on infosüsteemidega, milles avaldatakse andmeid juba kehtivate seaduste alusel või registritega mida peab riik või kohus.

Komisjoni hinnangul oli eespool nimetatud registritel siiski mõned puudused, mida saab kõrvaldada. Eelduslikult on selliste puuduste kõrvaldamine oluliselt efektiivsem ning odavam nii õigusloome kui ka IT-lahenduste arenduste seisukohast.

Esimese puudusena tõi komisjon esile, et andmeid ärikeeldude kohta avalikustatakse vastavalt äriseadustiku § 69¹ alusel. Pankrotihalduritena igapäevaselt tegutsevad komisjoni liikmed on juhtinud aga tähelepanu, et selles registris ei sisaldu kõikide füüsiliste isikute andmed, kelle osas on välja kuulutatud pankrot ning kellele kohus ei ole andnud pankrotiseaduse §91 lg 1 alusel õigust olla ettevõtja. Võimalik, et siinkohal on tegemist andmesisestusvigadega.

Teise puudusena toodi esile, et väljaandes Ametlikud Teadaanded ei avaldata andmeid nende füüsiliste isikute kohta, kelle pankrotimenetlus on lõppenud, kuid kelle osas viiakse parasjagu läbi kohustustest vabastamise menetlust (pankrotiseaduse 11. peatükk, §169 jj).

Eeltoodu ei tähenda, et kavatsuse alusel loodav register kõnealused probleemid kõrvaldaks või aitaks kaasa nende lahenemisele. Tegemist oleks tõenäoliselt registri või andmevahetusplatvormiga, mis saaks oma andmed muuhulgas olemasolevatest registritest. Kui olemasolevates registrites on puudulikud andmed, ei saa tagada ka andmevahetusplatvormil andmete korrektsust.

Advokatuuri põhiõiguste kaitse komisjoni märkused VTK osas olid järgnevad:

Komisjon põhimõtteliselt toetas meetmeid, mis aitavad kaasa vastutustundliku laenamise põhimõtte rakendamisele.

Krediidiandjatel on seadusest tulenev kohustus hinnata tarbijate krediidivõimelisust, et tagada vastutustundliku laenamise põhimõtte järgimine ning selle kohustuse rikkumise eest on ette nähtud sanktsioon. VTK-s kirjeldatud register võimaldaks koguda kvaliteetseid andmeid, et krediidiandjatel oleks võimalik oma seadusest tulenevat kohustust kvaliteetselt täita. See oleks kasulik nii krediidiandjatele kui ka krediidivõtjatele. Selliselt võiks väheneda isikute arv, kes finantskirjaoskamatusest laenu võtavad, suutmata seda olemasolevate sissetulekute ja kohustuste korral täita.

Riigikohus on leidnud, et õigus eraelu puutumatusele ei ole üksnes kaitseõigus riigi sekkumise vastu, aga see loob riigile ka positiivseid kohustusi.^[23] Eesmärk kaitsta isikuid „ülelaenamise“ eest ja lihtsustada laenu saamist neil isikutel, kes laenu vältimatult vajavad ja oleksid suutelised selle tagasi maksma, on legitiimne. VTK-s kirjeldatud lahendused vastutustundliku laenamise tagamiseks riivavad krediidiandja vaatest PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust ja krediidivõtja seisukohast PS §-s 26 sätestatud eraelu puutumatust.

Selleks, et tagada PS § 26 ja 31 sätestatud riivete proportsionaalsus, tuleb edasise menetluse käigus tähelepanu pöörata alljärgnevalt välja toodud riskidele.

Valida tuleb kõige vähem eraelu puutumatust riivav andmevahetusmudel. VTK-s on välja toodud kolm alternatiivi finantskohustuste andmevahetuseks:

1. Alternatiiv 1 – riiklikult korraldatud süsteem, kus andmevahetussüsteemi toimimist korraldab riigiasutus ja süsteemi haldust teostab samuti riiklik IT-asutus.
2. Alternatiiv 2 – riiklikult korraldatud süsteem, kus andmevahetussüsteemi korraldamine ja tehniline haldamine (registripidamine) on tellitud hankega erasektorist.
3. Alternatiiv 3 – riiklikult kehtestatud tingimustele vastav, kuid erasektori poolt korraldatud süsteem, kus turuosalised ise loovad organisatsioonilise ja tehnilise võimekuse andmevahetuse korraldamiseks.

Komisjon ei eelista ühtegi alternatiivi, kuna igaühel neist on omad plussid. Alternatiiv 3 paistab samas olevat Euroopa Liidu liikmesriikide praktikas enim kasutatav (eraisikute positiivse krediidiinfo ehk finantskohustuste info jagamine toimub 23 riigis 26-st).

Siiski juhtis komisjon tähelepanu, et mistahes alternatiivi rakendamisel tuleb hinnata eraelu puutumatuse riive proportsionaalsust ning valida eraelu puutumatust kõige vähem riivav meede, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik. See tähendab, et sõltumata sellest, kas registripidaja on riik või erasektor, peab olema tagatud, et:

• Registrisse kantavad andmed on tõesed.
• Registrisse kantavate andmete häbistava mõju piiramine ja välistamine.
• Isiku võlglaseks või madala laenuvõimekusega isikuks kvalifitseerimine toimuks kontrollitult ja oleks loodud tõhusad võimalused isikul ebaõigete andmete parandamiseks.
• Isikute andmeid töötlevad üksnes selleks õigust omavad isikud.
• Andmeid töödeldakse eesmärgipäraselt ning oleks reguleeritud vastutus selle kohustuse rikkumise eest.
• Andmed on turvaliselt hoitud.
• Andmekasutusele on võimalik teha järelevalvet, et tagada andmetöötlejate ning andmetöötluse usaldusväärsus ning kvaliteet.

1. Kohtute seaduse jt seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus

 

Väljatöötamiskavatsuses (VTK) käsitletakse erinevaid esimese ja teise astme kohtute arengukavas välja toodud probleeme, mis puudutavad nii kohtuhaldust ja –korraldust kui ka kohtunike ja muude kohtuteenistujate kutseõigust. Välja on pakutud jätkulahendusi esimeses kohtuarenduseelnõus kehtestatule, kuidas tagada esimese ja teise astme kohtutes võimalikult võrdne ja ühtlane töökoormus ja toetada kohtunike spetsialiseerumist. Samuti tehakse VTK-s ettepanek taastada kohtunike töövõimehüvitis ning luua mehhanism, mille abil kõrgema kohtu kolleegiumid saaksid anda kohtunikele suunavat tagasisidet. VTK toob esile ka kohtujuristide arendamise vajaduse ja kohtunikuabide ametisse sisenemise problemaatika. Viimase teemana on VTK-s pakutud välja eestkoste järelevalve osakonna loomine, et ühtlustada eestkoste järelevalve protsessi maakohtutes ning parandada selles valdkonnas erinevate osapoolte koostööd.

 

Advokatuuri põhiõiguste kaitse komisjon on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

 

Komisjon osutas tähelepanu põhimõttelistele küsimustele, mis tõusetuvad tutvumiseks esitatud VTK-s ja selle alusel kavandatavates seadusmuudatustes põhiõiguste seisukohalt.

VTK-s on ette nähtud erialluvuste loomine kindlate kohtute kontrolli alla, millega kaasneb teatud liiki asjade üleriigiline jagamine ning ühe maa-, ühe ringkonna ja ühe halduskohtu loomine. Komisjon märkis, et kavandatava muudatusega võidakse riivata üldtunnustatud põhimõtteid menetlusosaliste isikute põhiõigustes pöörduda kohtusse ja olla oma kohtuasja arutamise juures.

Riigikohus on leidnud, et PS § 15 lõikes 1 sätestatud kohtusse pöördumise põhiõigusest koostoimes PS § 104 lõike 2 punktiga 14 ja §-ga 148 tuleneb seadusandja kohustus luua kohtusüsteem, mis kindlustab igaühele õigusemõistmise kättesaadavuse ebamõistlike pingutusteta. [24] Samuti tuleb sealjuures arvestada, et PS § 24 lg 2 järgi on igaühel õigus olla oma kohtuasja arutamise juures (samas, p 37). Olukord, kus isik peab pöörduma muusse kui oma elukoha lähedasse kohtusse, riivab neid põhiõigusi. Riigikohus on leidnud, et riiveid ei saa õigustada pelgalt tehnoloogiliste võimaluste ning elanikkonna digitaalpädevuse kasvuga (samas, p 56).

Eeltoodust tulenevalt on vajalik VTK-s kavandatu elluviimisel pöörata erilist tähelepanu sellele, et kirjeldatud põhiõiguste riived ei oleks ülemäärased, sh et ühe maa-, ühe ringkonna- ja ühe halduskohtu olemasolu ei seaks ebamõistlikke takistusi kohtusse pöördumiseks.

Eelnevaga seoses ei nõustunud komisjon VTK mõjude hinnangus toodud seisukohaga, mille järgi nende inimeste hulk, kelle jaoks võib VTK-s kavandatud muudatus tuua kaasa vajaduse elukohast kaugemale sõita, on menetlusosaliste hulgas äärmiselt marginaalne, mistõttu ei saa olulisest negatiivsest mõjust rääkida. Olukorras, kus teatud liiki asjas saab Eestis pöörduda vaid ühte kohtusse, tekib vajadus elukohast (asukohast) kaugemale sõita kõigi teiste piirkodade elanikel, mistõttu ei saa rääkida marginaalsest inimeste hulgast ning muudatuste mõju oleks oluline ja märkimisväärne.

Siinkohal on põhjendatud märkida, et kohtus esindaja kasutamisel kaasnevad menetlusosalise jaoks sellega ka suuremad kulud, kuna menetlusosaline peab kas kulutama rohkem aega ja rahalisi vahendeid esindajaga kohtumiseks ja nõupidamisteks, või peab esindaja kulutama aega ja tegema täiendavaid kulutusi kohtumenetluses osalemiseks. On ilmne, et see mõjutab märkimisväärselt õigusabiga kaasnevaid kulutusi ning muudab õigusabi kättesaadavuse inimestele koormavamaks ja kulukamaks. Teadaolevalt on Justiitsministeerium järjepidevalt rõhutanud õigusabi ebapiisavat kättesaadavust teatud elanikkonna gruppidele (just lähtudes sellega kaasnevatest kuludest) ja seetõttu süvendaks VTK-s pakutu seda probleemi veelgi vastupidiselt püüdlustele seda olukorda paremaks muuta. Tähelepanuta ei saa jätta ka asjaolu, et Eesti Vabariigi kohtusüsteem pole käesoleva ajani suutnud kujundada kohtupraktikas ühetaolisi ja arusaadavaid põhimõtteid menetluskulude, seejuures eriti sõidukuludega seotud kulude, hüvitamiseks. Üldine kohtupraktika on suunatud menetlustega seotud sõidukulude minimaalsele hüvitamisele, mistõttu süvendavad VTK-s pakutud lahendused ka kohtupraktikas hüvitamata jäetavate kulude osakaalu. Seega võimendub menetlusosalisele muudatusega kaasnev negatiivne mõju.

VTK-s kavandatud muudatuste elluviimisel tuleb arvestada ka Riigikohtu seisukohaga, et kohtunike töökoormuse muutus tingiks kohtute struktuuri muutmist, mis ei pruugi olla kooskõlas kohtusüsteemi kui terviku tõhusa toimimise eesmärgiga.[25] Seega on Riigikohus toonitanud, et kohtute struktuuri muutmine on vajalik vaid siis, kui see tagab kohtusüsteemi kui terviku tõhusa toimimise. Seega vajab VTK punktides 1.2.2.1 ja 1.2.2.3 toodud põhimõtted põhjalikke analüüse ning kaasnev kohtusüsteemi reform peab olema süsteemne, st arvestama kõigi õigusharude ja menetluste liikidega.

Ühtlasi on VTK-s õigesti esile toodud, et üleriigilise maa-, haldus- ja ringkonnakohtu loomisel tuleb analüüsida vajadust muuta põhiseadust. PS § 148 lg 1 järgi koosneb kohtusüsteem 1) maa- ja linnakohtutest ning halduskohtutest; 2) ringkonnakohtutest; 3) Riigikohtust. Seega koosneb Eesti kohtusüsteem põhiseaduse sõnastuse järgi mitmest maa-, haldus- ja ringkonnakohtust. Seetõttu on vaja põhjalikult analüüsida, kas põhiseadust on võimalik tõlgendada nii, et kohtusüsteemi moodustab vaid üks maa-, haldus- ja ringkonnakohus. Eespool käsitletud märkuste alusel on äärmiselt küsitav põhiõiguse tagamine – õigus pöörduda kohtusse ilma ebamõistlike takistuseta ja osaleda asja arutamise juures. Tulenevalt viidatud Riigikohtu praktikast on PS § 148 lg 1 üheks eesmärgiks ka selle põhiõiguse tagamine.

VTK üheks kandvaks argumendiks, miks tuleks asuda olemasolevat kohtusüsteemi ülesehitust ulatuslikult reformima, on ühelt poolt tõdemus ebaühtlasest töökoormusest (Harjus 437,4 kohtuasja, Tartus 427,7 kohtuasja ja Pärnus 350,1 kohtuasja kohtuniku kohta. Teiseks märgitakse VTK-s, et uusi asju ei jagata enam kohtunikele, kes on pensionile siirdumas ja selliseid kohtunikke on käesoleval ajal kokku 14 inimest. VTK-s rõhutatakse läbivalt, et kõige suuremad probleemid on just Harju Maakohtus ja selle järeldusega nõustub ka komisjon advokatuuri nimel. VTK-s on märgitud, et kohtute ebaühtlase töökoormuse leevendamiseks (…) on sihtrühmad ja kohtute haldamise nõukoda (…) soovitanud suurendada Harju Maakohtus töötavate kohtunike arvu kahe kohtuniku võrra. Ka VTK koostajad leiavad, et kõige lihtsamaks lahenduseks probleemile olekski kahe täiendava kohtunikukoha toomine Harju Maakohtusse, samuti tuleks kohtunikukohti juurde tuua Tartu Maakohtusse, selleks VTK kohaselt aga riigil ressursid praegu puuduvad.

Komisjoni seisukoha kohaselt pole Eesti Vabariigi õigus- ja kohtusüsteemi põhiseaduspäraseks toimimiseks põhjendatud asuda kohtusüsteemi nii ulatuslikult ja põhimõtteliselt ümber korraldama (sh ka Põhiseadust muutma!?) põhjendustega riigieelarveliste vahendite puudumisest vajalike täiendavate kohtunike kohtade loomiseks. Riigi haldussuutmatust või soovimatust kohtusüsteemi täiendavate rahaliste vahendite suunamiseks õigusemõistmise tõrgeteta (mõistliku aja jooksul) toimimiseks ei saa kompenseerida kohtumenetlustega menetlusosalistele kaasnevate kulutuste ja ebamugavuste märkimisväärse suurenemisega.

 

Toodud probleemide lahendamiseks on VTK-s välja pakutud ka kohtuasjade üleriigiline jagamine, millega loodaks võimalus jagada teatud liiki kohtuasju kohtute vahel ümber proportsionaalselt kohtunike arvuga, eelistades isikule lähimat kohut. Komisjoni hinnangul on pakutud lahendus sedavõrd üldise käsitlusega, et seda ei ole võimalik käesolevas VTK etapis sisulisemalt hinnata. Juhul, kui isikute ligipääs kohtumenetlusele võrreldes senisega muutub ebamugavamaks ja halveneb, siis ei saa sellist asjade märkimisväärset ümberjaotamist toetada. Sarnasel seisukohal on VTK-st nähtuvalt ka Riigikohtu esimees Villu Kõve. Teise alternatiivina tuuakse VTK-s välja lahendus – üks maa-, üks ringkonna- ja üks halduskohus. Seda vaatamata asjaolule, et kohtute haldamise nõukoda otsustas antud alternatiivi mitte toetada. Lisaks käesolevas arvamuses varem osundatud vastuolule Põhiseadusega, tuleb arvestada ka asjaolu, et administratiivselt on väga suured süsteemid tihti halvemini juhitavad kui keskmise suurusega struktuurid. See võib omakorda mõjuda negatiivselt õigusemõistmise korralduslikule toimimisele. Kuna täna osalevad ka kohtumajade juhid ise igapäevaselt kohtuasjade läbivaatamisel, siis on küsitav, millist täiendavat paindlikkust ja lisaväärtust olemasoleva ressursi ümberpaigutamisel teine alternatiiv üldse suudab pakkuda. Küll aga on põhjust eeldada kohtumenetlusele ja õigusemõistmisele inimeste juurdepääsu ebamugavamaks muutumist.

Komisjoni seisukoha kohaselt on VTK-s parim võimalik lahendus kohtute edasiseks töökorralduseks tegelikult välja toodud – töökoormuse jagamiseks ja ühtlustamiseks, kohtusüsteemi senise toimimise tagamiseks selleks vajaliku arvu kohtuniku kohtade juurde loomine koos vajaliku finantseeringu (eelarveliste vahendite) tagamisega. Põhjendus selleks Eesti Vabariigis vajalike rahaliste vahendite puudumisest on põhjendamatu, viitab pigem haldussuutmatusele ja hea tahte puudumisele kohtusüsteemi toimimise tagamiseks. Kindlasti kaasnevad ka VTK-s kavandatud kohtusüsteemi struktuurse ümberkujundamise ja muudatustega märkimisväärsed rahalised kulutused, mis ei ole mõistlikud võrreldes täiendavate kohtuniku kohtade loomisega. Kindlasti oleks ühe abinõuna võimalik tagada pensionile siirduvate kohtunike menetluskoormuse sujuvam ümberjagamine, kui uute kohtunike ametisse nimetamine toimuks vähemalt 6-12 kuud enne pensionile siirduvate kohtunike ametist lahkumist.

Komisjon ei pidanud vajalikuks arvamust avaldada kohtunike ja kohtutöötajate tagatiste küsimuses, märkides vaid, et kahtlemata on taoliste tagatiste olemasolu põhjendatud, küsimus on nende ulatuses ja proportsionaalsuses, samuti vastavuses ühiskonna õiglustundele.

 

1. Perekonnaseaduse jt seaduste muutmise seaduse eelnõu

 

Eelnõuga muudetakse perekonnaseaduses alaealisele lapsele elatise kindlaksmääramise korda. Senine miinimumelatise summa, milleks on olnud pool Vabariigi Valitsuse kehtestatud kuupalga alammäära, asendatakse õiglasemate ja paindlikumate elatise arvutamise alustega.

 

Advokatuuri perekonnaõiguse komisjon on eelnõu osas esitanud järgnevad seisukohad:

 

Komisjon toetas alaealise lapse ülalpidamise regulatsiooni muutmist. Komisjon oli seisukohal, et alaealise lapse ülalpidamiseks ette nähtud elatis peab lähtuma eelkõige lapse tegelikest vajadusest, kuid täiendavalt võtma arvesse samas peres ülalpidamist saama õigustatud laste arvu, kohustatud vanema sissetulekut, riigi poolt makstavaid peretoetusi ja aja hulka, mida kohustatud vanem veedab koos lapsega. Eelnõus toodud ettepanekud muudavad alaealisele lapsele elatise kindlaksmääramise korra senisest oluliselt paindlikumaks ja õiglasemaks.

Komisjon edastas tähelepanekud, mis vajaksid eelnõus täpsustamist.

1. PKS § 101 lg 3 kohaselt on igakuise elatise baassumma ühe lapse kohta 181 eurot, mida korrigeeritakse elatise tasumise kuule eelneva kalendriaasta tarbijahinnaindeksi muutusega.

Aastane tarbijahinnaindeksi muutus tuuakse välja võrreldes tarbijahindu eelmise aastaga, kuid mitte üle-eelmise aastaga. Kuivõrd PKS § 101 lg 3 pakutud sõnastus ei arvesta seaduse jõustumise aastale järgnevatel aastatel toimuvat hinnatõusu summaarselt (arvestatakse vaid elatise määramise aastale eelneva aasta tarbijahinnaindeksi muutust), jääb eelnõu sõnastuse järgi elatise baassummaks 181 eurot kuus kuni järgmise PKS jõustumiseni. Selline olukord võib kesta veel järgmised 10 aastat, millisel juhul ei pruugi 181 eurot kuus olla enam piisavaks elatise baassummaks, sest ei arvesta 10 aasta jooksul toimunud hinnatõusu. Komisjon näeb ühe võimaliku praktilise ja lihtsa lahendusena määrata seadusega igal aastal uus elatise baassumma suurus (näiteks iga-aastase riigieelarve seaduse §-ga 2) või korrigeerida lõike 3 sõnastust selliselt, et elatise baassumma määramisel võetakse arvesse ka eelmiste aastate tarbijahinnaindeksi muutusi.

2. PKS § 101 lg 7 kohaselt, kui laps elab koos kohustatud vanemaga aasta lõikes keskmiselt vähemalt seitse ööpäeva kuus, vähendatakse elatise summat ühe protsendi võrra käesoleva paragrahvi lõikes kolm nimetatud summast iga kohustatud vanemaga koos veedetava ööpäeva kohta. Komisjoni hinnangul oli eelnõus toodud protsent ebaproportsionaalselt madal. Numbritesse arvutatult oleks lapsest lahus elaval vanemal 2020. aastal olnud õigus vähendada elatist 1,81 euro võrra päevas. Nimetatud summa ei kata tõenäoliselt isegi ühte lapse päevast toidukorda. Lisaks sellele peab kohustatud vanem kandma vahetult ja üksinda kõik muud lapsega seotud kulud ajal, mil laps on temaga. Lapsega koos elav vanem talle selle perioodi eest elatist ei tasu.

Veelgi enam, kui laps viibib vanemate juures võrdse aja ja üks vanematest pöördub lapse nimel kohtusse elatise nõudes, saab teine vanem nõuda maha arvamist üksnes 27.9 euro ulatuses (15,5 päeva x 1,8 eurot). Samas kannab see vanem poole lapse toidu-, eluaseme-, hügieeni- ja muudest vajalikest kuludest. Samuti peab ka see vanem tagama, et lapsel oleks tema juures mööbel, voodipesu, jms.

Õigeks ei saa pidada olukorda, kus lapsest lahus elav vanem on kohustatud kandma koos elava vanema juures tekkivaid kulusid elatise tasumise näol, kuid enda juures tekkivaid kulusid peab täitma üksinda. Komisjoni ettepanek on suurendada protsenti, mille võrra on kohustatud vanemal õigus elatist vähendada perioodil, mil laps viibib temaga.

Täiendavalt on komisjon seisukohal, et kuna kohustatud vanem annab lapsele ülalpidamist vahetult ajal, mil laps on temaga ja lapsega koos elav vanem ei tasu talle selle perioodi eest elatist, st lapsega koos elav vanem vabaneb sel perioodil üldse lapse ülalpidamisest, tuleb elatise vähendamise protsent arvestada kahekordsest elatise määrast.

Tulenevalt eeltoodust tegi komisjon ettepaneku sõnastada PKS § 101 lg 7 alljärgnevalt:

„Kui laps elab koos kohustatud vanemaga aasta lõikes keskmiselt vähemalt seitse ööpäeva kuus, vähendatakse elatise summat kahe protsendi võrra käesoleva paragrahvi lõikes kolm nimetatud summa kahekordsest määrast iga kohustatud vanemaga koosveedetud ööpäeva kohta.“

 

1. Kohtumenetluse avalikkuse väljatöötamiskavatsus

 

Väljatöötamiskavatsuse (VTK) eesmärgiks on tõhustada kohtumenetluse avalikkust.

Advokatuur on VTK osas esitanud järgnevad seisukohad:

Advokatuur nõustus, et VTK-s välja toodud probleemküsimused vajavad isikuandmete kaitse seisukohast detailsemat reguleerimist, et menetlusosaliste huvid oleksid põhjendatud viisil kaitstud, samas võttes arvesse avalikkuse huvi ning kohtupidamise läbipaistvuse põhimõtet.

VTK-s ei ole analüüsitud 8. maist 2020 rakendatud CAPTCHA (robotlõks) õiguspärasust kohtupidamise avalikkuse põhimõttega seoses. Hetkeolukorras takistab robotlõks õigusalal töötavate inimeste (advokaadid, kohus, juristid, õiguspraktikud) tööd. Antud teemal on advokatuur ka varasemalt oma seisukohad avaldanud ning neid siinkohal ei korrata (lisatud ka käesolevale kirjale). Ka praegu on kohtulahenditele ligipääs masintöötlemiseks piiratud ja seda samuti lahendite puhul, millelt on isikuandmed juba eemaldatud. Seetõttu tulebki hinnata, kuidas suhestuvad kavandatavad seadusemuudatused 12.10.2020 jõustunud justiitsministri määrusega kohtusüsteemi põhimääruse muutmise kohta. On selgusetu, mil viisil muudatused andmete masintöödeldavust mõjutama hakkavad ning kas õigustehnoloogiliste tööriistade arendamine ja kasutus on pärsitud ka tulevikus.

Advokatuur juhtis tähelepanu, et  muudatuste väljatöötamisel on vajalik analüüsida, kas kohtulahendites sisalduvate andmete, mh avaandmete kättesaadavust on õiguspärane reguleerida valdkonna eest vastutava ministri määrusega või peaks seda siiski tegema vaid seaduse tasandil. Kohtulahendite avalikustamine ja piirangud on sätestatud seadusega, seega ei ole võimalike muude piirangute sätestamine määruse vm õigusaktiga põhjendatud.

Advokatuur rõhutas, et kohtulahenditele vaba ligipääsu mitte võimaldamine ja nende sisu avaldamine viisil, mis takistab masintöötlemist (võttes juba arvesse isikuandmete kaitsega seonduvat), on ebaproportsionaalne ja vähendab õigusala spetsialistide töö efektiivsust.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] Riigikohtu 02.10.2018 otsus nr 2-17-10423.

[2] Riigikohtu 07.05.2008 otsus nr 3-3-1-86-07, p 23.

[3] Soo, A., Lott, A., Kangur, A. (2020) Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses. Aruanne. Tartu: Tartu Ülikool. Kättesaadav: https://www.riigikantselei.ee/sites/default/files/content-editors/uuringud/euroopa_liidu_oiguses_satestatud_halduskaristuste_kohaldamine_eesti_oiguses_27.02.2020.pdf

[4] Ibid, lk 18-19.

[5] Vt nt Riigikohtu 01.10.2020 otsus nr 3-18-207 p 15: “Kuna vastustaja haldusaktis esile toodud ja hiljem kohtumenetluses esitatud põhjendused ei kattu, on haldusakti õiguslike ja faktiliste aluste otsimine kandunud ulatuslikus mahus haldusmenetlusest üle kohtumenetlusse. Sellist olukorda tuleks vältida.”

[6] PS § 23 lg 3: “Kedagi ei tohi teist korda kohtu alla anda ega karistada teo eest, milles teda vastavalt seadusele on mõistetud lõplikult süüdi või õigeks.”; vt ka E. Kergandberg, S. Laos, H. Sepp, Põhiseaduse § 23, komm. 31, Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, Juura 2017: “Põhiõiguste süstemaatikas kuulub käsitletav põhiõigus riigi vastu suunatud nn kaitseõiguste hulka ja menetlusõiguses ning süüteomenetluse praktikas toimib see põhimõte süüteomenetlust välistava asjaoluna. Seetõttu on selles printsiibis nähtud ka omalaadset sanktsioneerivat (manitsevat) funktsiooni: risk, et kuriteo esialgne pinnapealne uurimine võib välistada hilisema täiendava uurimise, peaks süüteo menetlejaid stimuleerima kohesele hoolikale faktiliste asjaolude uurimisele ja õiguslikule hindamisele (RKKKo 19.06.2015, 3-1-1-56-15, p 7;[…].)”

[7] KrMS § 14 lg 1; kohtumenetluse võistlevuse põhimõte: “Kohtumenetluses täidavad süüdistus- ja kaitsefunktsioone ning kriminaalasja lahendamise funktsioone eri menetlussubjektid.”

[8] HMS loeb tõendiks menetlusosalise seletust, mis ei ole võrdsustatav ütlusega (vt ka TsMS § 229 lg 2).

[9] Eristada tuleb ekspertiisiakti ja eksperdi arvamust kui selle osa.

[10] Eelnõu seletuskiri, lk 37: „Enese mittesüüstamise privileegi rikkumine esineb EIK praktika kohaselt juhul, kui isikut sunnitakse avaldama teavet, mis võib viia tema süüditunnistamiseni käimasolevas või oodatavas kriminaalmenetluses; samuti juhul, kui isikult kriminaalmenetluse väliselt sunniga saadud teavet kasutatakse hiljem kriminaalmenetluses“ (EIKo 08.07.2004, 38544/97, Weh vs. Austria, §-d 41–43. Vt ka L. Kanger. Enese mittesüüstamise privileeg maksuvaidluste lahendamisel Eesti halduskohtute ja EIK praktikas. Kohtupraktika lühianalüüs. Riigikohus: Tartu 2012, lk 8)

[11] PS § 9 lg 2. Põhiseaduses loetletud õigused, vabadused ja kohustused laienevad juriidilistele isikutele niivõrd, kui see on kooskõlas juriidiliste isikute üldiste eesmärkide ja selliste õiguste, vabaduste ja kohustuste olemusega.

[12] V.a füüsiliste isikute puhul, kelle osas seaduse rakendamine saab tõenäoliselt olema marginaalne

[13] EIK 04.05.2017 otsus nr 15485/09 Chap Ltd vs Armeenia

[14] Õiguskantsleri 23.09.2016. a seisukoht nr 6-1/161024/1603875; Riigikohtu otsus 10.03.2014 nr 3-3-1-68-13, p 12: „Kehtiva õigusega ei ole kooskõlas vääral õiguslikul alusel algatatud menetluse läbiviimine teisest menetlusliigist tulenevate eesmärkide saavutamiseks.“

[15] Soo, A., Lott, A., Kangur, A. (2020) Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses. Aruanne. Tartu: Tartu Ülikool. Kättesaadav: https://www.riigikantselei.ee/sites/default/files/content-editors/uuringud/euroopa_liidu_oiguses_satestatud_halduskaristuste_kohaldamine_eesti_oiguses_27.02.2020.pdf

[16] Ibid, lk 75.

[17] Vt Elena Zoido. Trade Associations, Lobbyists, and Competition Law, Concurrences.

[18] Riigikohtu 04.05.2011 otsus nr 3-1-1-12-11, p 25.3.

[19] European Court of Human Rights. Guide on Article 6 of the European Convention of Human Rights. Right to a fair trial (criminal limb). Updated on 31 August 2020. Available: https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_criminal_ENG.pdf, 2. oktoobril 2020, vt peatükki IV.

[20] A. Soo, A. Lott, A. Kangur. Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses. Tartu Ülikool. Lühikokkuvõte. Kättesaadav: https://www.riigikantselei.ee/sites/default/files/content-editors/uuringud/euroopa_liidu_oiguses_satestatud_halduskaristuste_kohaldamine_eesti_oiguses_luhikokkuvote.pdf

[21] Ibid.

[22] Ernst & Young Baltic AS poolt koostatud aruandes „Füüsiliste isikute finantskohustuste andmevahetusmudelite uuring“ on eelistatud lahendusena välja toodud riiklikult kehtestatud tingimustele vastava, riigi järelevalve all kuuluva, kuid erasektori poolt korraldatud süsteemi, kus turuosalised ise loovad organisatsioonilise ja tehnilise võimekuse andmevahetuse korraldamiseks (alternatiiv 3). Sama eelistust järgib seaduse väljatöötamiskavatsus.

[23] Riigikohtu 23.03.2016 otsus nr 3-3-1-85-15 p 15.

[24] Riigikohtu 10.05.2016 otsus nr 3-4-1-31-15.

[25] Ibid, p 57.