Viroloogist sõjapõgenike eksperdiks. Kuidas mõista põgenike staatuse temaatikat
Ukraina pere evakueerub Odessast, 3. märts 2022. Foto: Laurence Geai/Myop, Le Monde
Artikli autorid Ramon Rask ja Andrei Svištš on Advokaadibüroo RASK vandeadvokaadid. Eelmise Euroopa pagulaskriisi ajal, aastatel 2015–2016 läbis Advokaadibüroo RASK 2-aastase pilootprojekti, mille sisuks oli riigi õigusabi tagamine kõigis avalik-õiguslikes vaidlustes. Kõne all oleval perioodil nõustas RASK kokku 93 haldusasja raames Süüriast, Iraagist, Afganistanist ja teistest riikidest saabuvaid sõjapõgenikke, kes taotlesid rahvusvahelist kaitset ning vajasid sellel teekonnal õigusabi.
Selline ümberkehastumine näikse olevat järgmistel kuudel paratamatu trend. Viimased kaks aastat oleme läbinud süvaõpet respiratoorsete nakkushaiguste ja vaktsiinide teemal. Tänaseks teab iga lasteaialaps, mis on R-näitaja, kes on Irja Lutsar ning AK on teinud õhtust õhtusse mõmmi-aabitsalikku tööd vaktsineerimise vajalikkuse selgitamisel. Mitte, et see kursus lõpuni läbitud oleks, aga uued kriisid tungivad peale. Energiakriis suunas 1000 eur/MWH näidete varal õppima rohepöörde aluseid ja alates 24. veebruarist läbime sõjalis-taktikalist diskursust Ukraina näitel. Elame üleüldse kummalisel ajal, kus kõik on max out, vängemast vängem: kui haigus, siis pandeemia; kui kõrge energiahind, siis ikka x 10; kui relvastatud konflikt, siis sõda. Teemade vängus tähendab ka seda, et teabe hulk, mis korraga lauda paisatakse, on tohutu. See eeldab lugejalt aga kriitikameelt rohkem kui kunagi varem, samuti võimet peale voolavat teavet enda jaoks seostada, organiseerida. See on nagu see kapp, mida kord aastas koristad ja kus millegipärast on meeletu surve asjadel ikkagi lõpuks juhuslikult ja suvaliselt asetuda, kuniks viimast teavet surud juba jõuga ukse vahelt ülejäänu selga. Kapp on täis, liialt palju on saanud. Süsteemi oleks vaja. Nüüd ka põgenike teema lahti harutamisel.
Esmalt püüame aru saada, kellest jutt käib. Kes on põgenik või pagulane või on need üks ja sama? Põgeniku ja pagulase vahele ei ole õige panna võrdusmärki. Sisuliselt on kolme liiki põgenikke ja vaid ühed neist on pagulased. Pagulase staatuse saab omistada igale põgenikule, kelle päritoluriigis ohustab teda tagakiusamine tulenevalt tema rahvusest, usust, rassist, poliitilisest veendumusest või sotsiaalsesse gruppi kuuluvusest. Nii on Eesti andnud varasemalt pagulasstaatuse nt Venemaalt pärit poliitpagulastele (küsimus, mis on vägagi aktuaalne ka täna). Ukraina põgenikke pagulasteks nimetada ei ole põhjust – nende põgenemise põhjus Ukrainast ei seondu nende tagakiusamisega. Seega oleme purustanud esimese müüdi (kui selline üldse eksisteeris) – põgenik ei võrdu pagulasega ja Ukraina põgenikest rääkides pole põhjust kasutada sõna pagulane.
Teine põgeniku staatus on täiendava kaitse saaja, mille puhul kaitstakse isikut päritoluriigi barbaarse õiguskorra või riigis toimuva faktilise kaose vastu, millega võib kaasneda oluline oht põgeniku õigustele (surmanuhtlus, piinamine, oht elule). Täiendavat kaitset on Eestis olnud põhjust anda näiteks Süüria põgenikele, kelle päritoluriiki tagasisaatmine oleks teatud ajahetkel võrdunud nende surmaotsusega. Erinevalt pagulasseisundist antakse aga täiendavat kaitset lühemaks ajaperioodiks (kolme aasta asemel üheks aastaks), kuna ohu olemasolu vajab pidevat perioodilist hindamist. Kuigi täiendava kaitse menetlus oleks midagi, mida võiks kohaldada ka Ukraina põgenikele (päritoluriigis valitsev oht, kaos ja sellest tulenev oht elule), siis tuleb arvestada, et nii pagulasseisundi kui täiendava kaitse tagamise menetlus on ajamahukas ja bürokraatlik. Sellised menetlused võivad kesta kuni kuus kuud (mõnikord ka kauem), millise menetluse ajal võib isik küll viibida Eestis, kuid selleks, et ta süsteemi ei kuritarvitaks (s.o jookseks kaitset taotledes ühest riigist teise ja otsiks paremaid teenimisvõimalusi), on kaitse taotlejal keelatud menetluse kestel sihtriigis töötada. Seejuures, need põgenikud, kel puudub õigus Eestisse muul seaduslikul alusel, nt viisaga siseneda, peavad menetluse aja veetma pagulaskeskuses või koguni kinnipidamisasutuses. Viimast siis juhul, kui isikust tuleneb oht, et ta võib jääda menetluse kestel kättesaamatuks.
Eesti on alates 1997. aastast kuni 2020. aastani vaadatud läbi 1 248 rahvusvahelise kaitse taotlust ning enam kui 20 aasta jooksul on rahvusvahelist kaitset antud 554 välismaalasele (pagulasseisund ja täiendav kaitse kokku), kusjuures peamisteks riikideks, kelle kodanikele on kaitset antud, on Süüria (196), Ukraina (93), Venemaa (54). Suures pildis teeb see ca 24 rahuldatud taotlust aasta kohta. Selle numbri pinnalt on nähtavasti kõigile arusaadav, et nii pagulas- kui täiendava kaitse menetlus on disainitud pigem üksikute dissidentide kui et põgenike tulvaga tegelemiseks. See ilmnes ka eelmise põgenike kriisi ajal, kus Süüria põgenike üle-Euroopalisel ümberpaigutamisel viidi Eesti ametnike poolt läbi iga põgeniku osas täies mahus täiendava kaitse menetlus, mis koormas märkimisväärselt Politsei- ja Piirivalveameti asjakohaseid üksuseid, aga ka halduskohtusüsteemi, moodustades ca 10-15% halduskohtu tollasest töökoormusest.
Siit jõuame kolmanda meetmeni, mida sobib iseloomustama vast kujund, et kui kahe esimese meetme puhul on tööriistadeks pintsel ja pintsetid, siis kolmanda puhul kasutatakse lumelabidat. Seda mitte aga hoolimatusest. Vastupidi, see on kantud õilsast eesmärgist tagada põgenike efektiivne õiguste kaitse. See meede on ajutise kaitse abinõu massirände puhul. Euroopas on tegemist Jugoslaavia 1991. aastal alanud konfliktist ajendatud ning sellest välja kasvanud kiireloomulise inimõiguste kaitse ning liikmesriikidele lasuvate tagajärgede tasakaalustamise mehhanismiga, mis on käesolevaks ajaks sõnastatud Euroopa Nõukogu direktiivis 2001/55/EÜ miinimumnõuetena. Selle eelised tavapärase rahvusvahelise kaitse menetluse ees on lihtsus ja kiirus – iga üksikkaasuse analüüsi asemel luuakse teatud sihtgrupile kohalduvad üldised eeldused rahvusvahelise kaitse saamiseks ning ajutine kaitse antakse loetud päevadega. Selle meetme rakendamisega on aga üks „aga“. Nimelt saab seda rakendada vaid juhul, kui Euroopa Liidu Nõukogu ehk siis kõik Euroopa Liidu asjakohased ministrid võtavad kvalifitseeritud häälteenamusega komisjoni ettepanekul vastu otsuse kohaldada Euroopa Liidu üleselt ajutist kaitset. Ehk siis eeldab see üle-euroopalist laiapõhjalist solidaarsust. Tähelepanuväärne on, et 2015-2016 põgenikekriisi ajal Euroopa Liidu Nõukogu sellist otsust vastu ei võtnud, vaid nagu eespool märgitud, toimus põgenike vastuvõtmine liikmesriikide poolt „pintsli ja pintsettidega“ menetluses, põgenike osalise ümberpaigutamisega. Ukraina põgenike kriisi lahendamiseks aga üleeuroopaline kvalifitseeritud häälteenamus saavutati ja Euroopa Liidu Nõukogu võttis 04.03.2022 vastu otsuse, millega tagas ajutise kaitse kõigile Ukraina sõjapõgenikele 12 kuuks. Liialduseta võib seda pidada ajalooliseks otsuseks Euroopa Liidus, kuna 2001. aastal vastu võetud n-ö ajutise kaitse direktiivi rakendati Euroopa Liidus üldse esmakordselt(!).
Euroopa Liidu Nõukogu otsuse siseriiklikuks rakendamiseks võttis Vabariigi Valitsus 08.03.2022 vastu veel korralduse, millega lubas ajutise kaitse abinõude kohaldamise isikutele, kes lahkusid sõjalise konflikti tõttu Ukrainast alates 24.02.2022 ning kes elasid Ukrainas enne 24.02.2022 Ukraina kodanikena. Ajutist kaitset on lubatud kohaldada ka kodakondsuseta isikute või muude kolmandate riikide kui Ukraina kodanikele, kellel oli Ukrainas rahvusvaheline kaitse või samaväärne riiklik kaitse enne 24.02.2022. a. Samuti on ajutine kaitse lubatud ka eespool nimetatud isikute pereliikmetele.
Lisaks Euroopa Liidu Nõukogu otsusele ja ajutise kaitse meetme kiirele reguleerimisele Eestis, on Eesti olnud usin Ukraina põgenike õiguste tagamisel tegelikult juba sõja esimestest minutitest alates. Nii võttis PPA peadirektor 24.02.2022 vastu üldkorralduse, millega kaotas kõik formaalsed takistused Ukraina kodanikele Eesti riiki sisenemisel (nt biomeetrilise passi nõue), samuti kaotati kohustus Eestist lahkumiseks neil Ukraina kodanikel, kelle riigis viibimise alus (nt ajutine tööviisa vms) oli lõppemas või lõppenud. Selle sammu juriidilisest tähendusest vast isegi suurem on selle sammu inimlik mõõde: Eesti riik oli üks esimesi Euroopa Liidu riike, kes ütles sõja algamisel, et meie uksed on ukrainlastele avatud. Respekt, et vahelduseks null-kvoodi jutu kõrval ka millegi sellisega saame silma paista.
Aga mida ajutine rahvusvaheline kaitse põgenikule annab? Põgeniku staatus ei ole siseriiklik staatus, vaid rahvusvaheline. See on koht, kus põgenike õiguslikus käsitluses lõimuvad omavahel kaks teemaderingi: rahvusvaheline põgeniku staatus ja siseriiklik viisade-elamislubade süsteem. Eespool toodud kolm põgeniku staatust kujutavad endast justkui gateway’d riigi elamislubade ja viisade süsteemi. Et aru saada, mis süsteem see viisade ja elamislubade süsteem on, siis teeme ka sinna lühikese ekskursiooni.
Keskne lähtekoht, mida järgnevas diskursuses läbivalt tasub silmas pidada on see, et igal riigil on õigus ise otsustada, kes võib viibida tema territooriumil. See on riigi suveräänsuse lahutamatu osa. Selle iseotsustamise väljenduseks on viisade ja elamislubade süsteem, kus riik hindab, taotleja sobilikkust riigi territooriumile siseneda, seal tegutseda (nt töötada) ning – juhul, kui peab isikut sobilikuks – väljastab talle selleks loa (s.o viisa või elamisloa). Samasse eelkontrolli süsteemi laekuvad ka põgenike taotlused rahvusvahelise kaitse saamiseks. Ehk siis põgeniku staatuse omamine on üks erialustest, millele rajanevalt võib riik väljastada isikule loa (nt ajutise elamisloa) riiki sisenemiseks ja seal tegutsemiseks. Elamislubade-viisade süsteem koosneb erineva „kangusastmega“ lubadest, millega kaasnevad õigused ja kohustused võivad olla väga erineva mahuga. Kõige „lahjem“ luba selles hierarhias on turistidele väljastatav turistiviisa ja kõige „kangem“ alaline elamisluba. Nende suhete kanguskraadide hindamisel hindame enne kõike seda, milliseid sotsiaal-majanduslikke ja poliitilisi õigusi vastav luba kaasa toob (nt kas vastav luba annab õiguse töötada, sotsiaalkindlustusele, arstiabile või annab võimaluse valida, osutuda valituks omavalitsuslikesse esindusorganitesse). Alustame viisade-elamislubade süsteemi ülevaadet lahjemast kangemani.
Viisa on riigi poolt antav üksikluba riigis viibimiseks. Kõige „lahjem“ neist on turistiviisa, mis annab sõna otseses mõttes üksnes õiguse riigis olla. Riigid, kes teineteist rohkem usaldavad, on tihedamates koostöösuhetes, lepivad reeglina kokku viisavabaduses – nt Ameerikaga Ühendriikidesse on vastastikkuse kokkuleppe alusel Eesti kodanikel võimalus viisavabalt reisida alates 17.11.2008. Samas kui Venemaaga ei ole sellist usaldust 30 aasta jooksul tekkinud. Eestil on viisavabaduse kokkulepped ca 60 riigiga, nende hulgas ka Ukrainaga. Võrdluseks, et nt Põhja-Koreal on täielik viisavabadus 11 riigiga ja osaline viisavabadus ehk e-visa või piiril viisa vormistamise võimalus 28 riigiga (mh Vene Föderatsiooniga). See, et Eesti (koos teiste Euroopa Liidu riikidega) peab Ukrainat juba aastaid riigiks, mida ta usaldab ja kellega kehtib viisavabadus, tähendab praktikas seda, et iga Ukraina kodanik võib täiendavate formaalsusteta viibida Eestis kuni 90 päeva (180-päevase perioodi kestel – eelduseks biomeetrilise passi olemasolu, nagu Eesti ka kodanike puhul USA-sse reisimisel). Olgugi, et tegemist on kõige „lahjema“ õigusega, mis ei anna peale õiguse „viibida“ iseenesest muid õigusi (mh õigust töötamiseks; sotsiaalseteks garantiideks), siis mõistmaks ka selle õiguse väärtust kriisi ja sõja ajal, tasub meeles pidada, et põgenikud, kes seni on valdavalt Eestisse jõudnud (Süüriast, Afganistaanist, Iraagist, aga ka nt Venemaalt) taolist õigust ei omanud ning riiki vabalt sisenemise asemel alustasid rahvusvahelise kaitse taotlemist piiripunktist ja seejärel pagulaskeskusest või kinnipidamisasutusest. Seega ei maksa alahinnata viisavabaduse praktilist tähendust sõjaolukorra tekkel.
Natuke kangemad on pikaajalised viisad, mis toovad kaasa rohkem õigusi ja kohustusi. Isikul on õigus asukohariigis mitte ainult olla, vaid ka teatud viisil või ulatuses tegutseda. Viisade pikemast kestvusest tingituna tekib isikutel parem võimalus näiteks Eestis õppida või töötada. Eestis tuleb lühiajaline töötamine registreerida. Pikaajalised viisad ei taga isikutele sotsiaal-majanduslikke tagatisi – küll aga võivad need tekkida siis, kui isik loetakse ravikindlustuse seaduse või töötuskindlustuse seaduse kohaselt kindlustatuks (näiteks sotsiaalmaksu või töötuskindlustusmaksete tasumisega). Nende viisade alusel on Eestisse aastate jooksul saabunud tuhandeid Ukraina ehitajaid ja hooajalisi abitöölisi. Samuti on pikaajalised viisad olnud hüppelauaks välistudengitele, kes, tõsi küll, viisa lühiajalisuse tõttu eelistavad pigem õppimiseks mõeldud elamislubasid. Seega, ehkki pikaajalise viisa alusel saab välismaalane võimaluse riigis pikemalt viibida ning teatud tingimustel saada osa ka sotsiaal-majanduslikest hüvedest, on viisa siiski lühiajaliseks külastuseks mõeldud pääse. Juhusuhteks riigi ja välismaalase vahel.
Liikudes edasi lahjemalt kangemale, jõuame elamisloani, mis võib olla ajutine (tähtajaga) või alaline (tähtajatu). Hinnates õiguste ja kohustuste hulka, mis elamisluba isikule annab, on kohane öelda, et Eesti on ühel või teisel viisil selle inimese koduks. Olgu see isiku esimene või teine või kolmas kodu, lühemalt või pikemaajaliselt, aga seos, mis tal on riigiga, on sedavõrd ulatuslik, et annab Eesti kodanikuga võrdses ulatuses aluse sotsiaalmajanduslikeks hüvedeks ja kohustusteks (õigus töötada, ligipääs tööturu teenustele ja toetustele, haigekassale, maksude maksmine), alalise elamisloa omajal aga ka õiguse valida (poliitilised õigused).
Üks suuremaid isikute gruppe, kes omab Eestis alalist (tähtajatut) ehk kõige ulatuslikemaid õigusi kaasa toovat elamisluba, on nn „halli-passi“ omanikud. Neid on Eestis pisut alla 70 000 Ca samas suurusjärgus on Venemaa kodanikke
Aastas väljastab Eesti ca 5 000 esmakordset ajutist elamisluba. Ajutise (tähtajalise) elamisloa saavad mh kõik need Ukraina põgenikud, kes on taotlenud ajutist kaitset ning kes tunnistatakse ajutise kaitse saamiseks õigustatuks. 28.03.2022 seisuga avaldatu kohaselt oli Eesti vastu võtnud 24 608 sõjapõgenikku, kellest ajutise kaitse taotluse oli esitanud ca pooled, täpsemalt 11 095 isikut. Lisaks põgenikele, on siseriiklikus poliitilises debatis aastaid kirgi kütnud töötamiseks väljastatavad ajutised elamisload, mida 2020. aastal väljastati kokku 2089. Üle poolte neist väljastati nn üldkorras ehk siis mitte IT-inseneridele, kõrgepalgalistele jm seaduses toodud erialustel. Tänavu aastal on Vabariigi Valitsuse poolt määratud elamislubade piirarv 1311. Levinud alused ajutise elamisloa saamiseks on samuti õppimine (2019. aastal 1 330; 2020. aastal 533) ning pereränne (abikaasa või lähedase sugulase juurde; 2019. aastal 2272; 2020. aastal 1958). Elamisluba ettevõtluseks on pärast kümne aasta tagust nn elamislubade skandaali uuesti populaarsemaks muutumas – 2020. aastal väljastati sellel alusel 111 elamisluba, samas kui näiteks 2016. aastal üksnes 16.
Mis saab aga täna ajutise kaitse alusel ajutise elamisloa saavatest sõjapõgenikest 12 kuu pärast? Ilmselgelt on see küsimus, mida ei ole pärast 04.03.2022 Euroopa Liidu Nõukogu poolt ajutise kaitse meetme rakendamist võimalik ega mõistlik enam muul viisil, kui vaid Euroopa üleselt otsustada. Ehk siis on selles osas vajalik 12 kuu möödumisel leida Euroopa Liidu Nõukogus uuesti üksmeel. Kui konflikt kestab edasi, siis ajutist kaitset on võimalik pikendada. Võimalik, et osa ajutise kaitse saanutest leiab endale mõne muu aluse elamisloa saamiseks – nt töötamiseks, õppimiseks või miks mitte abikaasa juurde elama asumiseks. Kui ebamäärane olukord aga aastatesse peaks venima, siis on Eesti siseriiklikes õigusaktides alates 2016. aastast uue elamisloa taotlemise alusena sätestatud „püsivalt Eestisse elama asumine“, mille taotlemiseks on õigustatud isik, kes on Eestis elanud viie järjestikuse aasta jooksul vähemalt kolm aastat. Rahvusvahelise kaitse lõppemisel võib see olla üks alustest, millele rajanevalt need põgenikud, kes näevad enda elukohana Eestist, võivad taotleda uut tähtajalist (kuni 5 aastaks väljastatavat) elamisluba.
Kokkuvõttes, viisast ajutise või alalise elamisloani ja põgenikust residendini võivad teekonnad olla isikutel väga erinevad. Oluline on selles diskursuses mitte unustada, et riigil on ja jääb õigus määrata , kes tema territooriumil võivad viibida (elamislubade ja viisade süsteem) ja teisalt, et nii Eesti kui Euroopa Liidu riigid ühiselt on juba etteulatuvalt sõja esimestel päevadel teinud selles osas Ukraina põgenike osas ajaloolise otsuse. Otsuse, millele 12 kuu möödudes peaks eelduslikult rajanema uued ja loodetavasti kestvat solidaarsust Ukraina rahvaga väljendavad Euroopa Liidu Nõukogu otsused. Vähemasti täna saame kinnitada, et Euroopa solidaarsus Ukraina riigi ja rahvaga ei ole põgenike küsimuses jäänud sõnadesse, vaid rahvusvahelise kaitse regulatsioonide osas on see päris ja toimiv. Ukraina põgenike „maaletuleku“ õiguslik raam on tänaseks paigas ja see on vajalik osa põgenike teema süsteemsest käsitlusest. Vaadates aga tänaseid sündmusi Ukrainas saab üha selgemaks, et selle algselt ajutisena välja hõigatud meetme ajaline mõõde ei ole nähtavasti mõõdetav 12 kuuga, vaid see on suhe, mis võib kujuneda hoopis püsivamaks. On vana tõdemus, et ei ole püsivamaid asju, kui ajutised. Seepärast põgenike teema edasisel süsteemsel käsitlusel ei tohiks olla vahet, kas otsitakse vastuseid küsimustele, kus leiavad põgenikud elukohad, kas ja mis kooli peaks minema sõjapõgenikest lapsed, mis keeles peaks toimuma nende õpe, kas ja mis viisil tuleks soodustada sõjapõgenike tööhõivet või arutatakse pikemaajalisi poliitikaid (nt haridus- või sotsiaalhoolekande süsteemi tulevik), tuleb seda teha eeldusega, et täna siia saabuvate Ukraina põgenike mitte teine või kolmas, vaid paljude jaoks tõenäoliselt esimene kodu saab olema tähtajatult Eesti. Ilusa viisi tarvis on oluline õige helistik kohe loo alguses paika saada, mitte poole pealt seda väänama hakata. Ühtlasi, kuigi põgenike teema lahendamine saab kindlasti Eesti jaoks olema seotud paljude väljakutsetega, peidab see endas ka paljusid võimalusi. Millisena see tegelikkuses realiseerub teavad ja arvavad hetkel veel vähesed, peamiselt vaid viroloogid. Loodetavasti peatselt ja üha häälekamalt lisanduvad siia pika ja sisulise vaatega põgenike teemade eksperdid.
Rask, R ja Svištš, A. (2022). Viroloogist sõjapõgenike eksperdiks. Kuidas mõista põgenike staatuse temaatikat. Edasi, 10.aprill. Kasutatud 12.04.2022, https://edasi.org/124768/viroloogist-sojapogenike-eksperdiks-kuidas-moista-pogenike-temaatikat/