Tagasi

Mis on kaalutlusõigus? Probleeme linnaplaneerimises ja ehitusloa väljastamisel

5. juuli 2016 10:43

Ene Soop, vandeadvokaat, Advokaadibüroo Soop

 

Suvine ehitusaeg on alanud ning sellega seoses tõusetuvad päevakorda ka ehitusõiguse ulatuse määramise kaalutlused.

Õiguspärane haldusakt peab olema kooskõlas seadusega, proportsionaalne ja kaalutlusvigadeta.

Kahjuks ilmselt liigagi paljud kodanikud on tuttavad menetlusega, kus formaalselt võetakse neilt seisukohad, kuid sisuliselt neid ei otsustata (kaaluta). Tavaliselt ütleb planeerimisasutus, et nad tegid diskretsiooniotsuse (kaalutlusotsuse), milleks neil on õigus, tihti ilma rohkema põhjenduseta. Seda kasutatakse justkui „alibina“. Paljud aga ei teagi, et on olemas kindlad kaalumisreeglid, mille järgimata jätmine on kaalutlusviga ja toob tuvastamisel kaasa otsuse tühistamise, sh kui on selgelt ebaadekvaatne põhjendus või faktivead.

Vaadetes kaalutlusõiguse tagamaid, siis seda ei kehtestatud seaduses kohaliku omavalitsuse suvaotsustuseks, vaid kuna seaduse tasandil pole alati võimalik (mõistlik) kõike juhtumeid ette näha, siis saaksid kohalikud omavalitsused olulisi asjaolusid kohalikul tasemel välja selgitada otsuse tegemiseks. Aga just seda on hakatud eirama ja paljuski lähtutakse ametnike kui absoluutsest kontrollimatust õigusest otsustada kuidas nad soovivad. Seda ei ole kaalutlusõigus kunagi tähendanud.

Kaalutlusõigus ei tohi olla kontrollimatu suva. Suva viib võimu kuritarvitamiseni (omavolini) või lihtsalt hooletu ja ebaadekvaatse otsuseni. Kui asutus väidab, et otsustas nii või lihtsalt hääletas, kuid seejuures ilma kaalutlusprotseduure läbimata ning argumente põhjendamata, on tegemist suvaga.

Isikute vastandlike huvide korral on eriti oluline kõikide asjaolude igakülgne ja õige väljaselgitamine ning õiguspärane kaalutlus. Eriti teravalt põrkuvad õigused just planeeringutes ja ehituslubade väljastamisel.

Seejuures on mitmed kriteeriumid, millele kaalutlusotsus juriidiliselt peab vastama.

Asjaolude igakülgne ja õige väljaselgitamine

Vastavalt seadusele tuleb kaalutlus läbi viia kooskõlas volituse piiridega, eemärgiga ja õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ja kaaludes põhjendatud huve. Seega tuleb kindlaks teha kõik olulised asjaolud ja seda faktiliselt õigesti. Kogutud tõendid peavad olema täielikud ja õiged. See on tavaliselt juba esimene komistuskivi. Meelevaldne asjaolu aga viib ebaratsionaalse otsuseni ning võib põhjustada isikute ebavõrdset kohtlemist. Meelevaldsed ega ebamõistlikud ei tohi olla ka haldusorgani põhjendused.

Planeerimisasutuste otsustes võib leida moonutatud asjaolusid (näiteks planeeringu tihedus arvestatakse vaid paari arendajale „sobiliku“ järgi, mitte kõikide piiri/naabrite järgi või võetakse aluseks meelevaldne krundistruktuur, st aluseks on võetud teadlikult mittekohane kriteerium). See on oluline rikkumine, kuna otsuse aluseks olev faktiväide pole korrektne, vaid kallutatud. See tähendab olukorda, kui otsus motiveeritaks fiktiivselt lubatava põhjendusega, kuid mis sisult on vale, kasutades demagoogiat.

Kaalutlusõiguse õige läbiviimine võib olla raske ka juristile, rääkimata ametnikest, kellel puudub õigusalane haridus. Samas on ametnikele antud äärmiselt tähtis ülesanne (volitus) proportsionaalsuse ja õiguspärasuse kaalutlus (huvide igakülgne kaalumine). Samas on selge pea igas valdkonnas, et otsustuse tegemiseks kõigepealt selgitad välja asjaolud, siis tood välja kõik poolt ja vastu argumendid, viid läbi nende kaalumise põhjendustega ning kontrollid üle seaduse sätted. Kui aga see jäetakse tegemata, tehakse osaliselt või otsus vaid tunde järgi, siis on tegemist omavoliga. Samuti olukorras, kus faktid ja argumendid on puudulikud või valed, on sisult tegemist kaalutlusveaga.

Kui kaalutluse põhjendused puuduvad, siis kohtud on märkinud, et sellisel juhul pole kohtul üldse võimalik hinnata, kas kaalutluse nõuetekohasel läbiviimisel oleks sama otsus, mistõttu on see koheselt tühistamise alus.

Lisaks on oluline teada, et määratlemata õigusmõistet ei peeta üldiselt kaalutlusvolituseks, sest sellele antakse sisu seaduse tõlgendamise reeglite kaudu.

Proportsionaalsus

Kaalutlus peab arvestama eesmärki, olulisi asjaolusid (poolt- ja vastuargumente), mitte tuginema asjassepuutumatutele või meelevaldsetele asjaoludele ja olema proportsionaalne. Üldisemalt, arvesse võetavaid kaalutlusi tuleb õigesti väärtustada. Proportsionaalsus ei ole niisama sõnakõlks. Kuid kahjuks seda tihti ei järgita ning paljud ametnikud ei oskagi proportsionaalsuse testi läbi viia. Aga see on õiglase kaalutlusotsuse üks nurgakividest.

Proportsionaalsuse testis tuleb hinnata: meetme kohasus (vajalik eesmärk, legitiimsus); meetme vajalikkus (kas on olemas teisi meetmeid, lahendusi); meetme mõõdukus (isegi, kui meede on vajalik ja kohane, ei või seda rakendada, kui koormav tagajärg on suurem kui saavutatavad positiivsed tulemused).

Kaalutlusotsuses tuleb välja tuua võimalikud lahendusvariandid, et nähtuks, kas kaalumine erinevate variantide vahel on tõepoolest toimunud ja seda on tehtud ratsionaalselt. Sellist põhjendust kahjuks paljudes otsustes ei nähtu.

Pealiskaudsust võib näidata ka see, kui planeerimises ei võeta ühendust naaberkruntide omanikega kõikide asjaolude igakülgseks väljaselgitamiseks. Kui menetluses on esitatud vastuväiteid näiteks seoses hoone kõrgusega, siis otsusest peab selguma, kuidas kohalik omavalitsus on kaalunud hoone korruselisuse vähendamist kui võimalikku lahendust kui sobilikumat meedet ja proportsionaalsust erinevate huvide vahel. See on eriti päevakorras miljööalade kontekstis, kus kahjuks on jäetud see tihti üldse tegemata.

Õiguspärased ja ratsionaalsed põhjendused

Adekvaatsetel põhjendustel on eriti suur roll. Haldusakt peab olema põhjendatud ja motiveeritud, et isik teaks, mis asjaoludele tuginedes ning mis kaalutlusel haldusorgan sellise tulemini jõudis. See annab üldse aluse vaidlustada faktivead ning järeldused.

Kui isik lükkab ümber haldusakti õigustanud asjaolud ja põhjendused, peab asutus meetmest kas loobuma või tooma välja täiendavad kaalutlused ja andma isikule võimaluse uute põhjenduste osas seisukoha võtmiseks. Ka selle vastu on tihti eksimusi. Selle rakendamisel võiks ehk paljud kohtuvaidlused ära jääda.

Kaalumisel on eriti oluline arvestada kõiki poolt ja vastu argumente ning mida üks või teine lahendus tooks kaasa isiku õigustele ja avalikele huvidele ning neid põhjendada. Aasta jõus olnud ehitusseadustiku seletuskirjas on tõdetud, et „Tihti jääb naaber tagaplaanile. Tegelikult tuleks hoiduda naabri huvide alavääristamisest ehitaja huvide ning avaliku huvide ees, sest kolmanda isiku kujul ei ole tegemist kolmandajärgulise, vaid horisontaalsuhtes ehitajaga sümmeetrilisel õiguspositsioonil asuva isikuga.“ Ebavõrdne kohtlemine on erinev kohtlemine ilma põhjendatud vajaduseta ja ka siis, kui vahetegemise lauseks on võetud teadlikult mittekohane või ebamõistlik kriteerium. Probleem on üleval teravalt nii mõneski kohalikus omavalitsuses.

Otsustes võib veana näha ka olukordi, kus tsiteeritakse midagi seostamata seda tegeliku faktilise asjaoluga, st need võivad jääda sisult vastukäivateks. Otsusega puudutatud isikuid tuleb kaasata (ja mitte ainult formaalselt) ning tehtud valikuid tuleb põhjendada. Otsusele kirjalike põhjenduste lisamine sunnib ka ametnikke põhjalikumalt poolt- ja vastuargumente läbi kaaluma.

Põhjendustest peab üheselt tulenema, et arvestades antud juhtumi asjaolusid, oli võimalik üksnes taolise sisuga haldusakti andmine. Kuigi osaliselt piiratud, on kaalutlusotsuse õiguspärasus, viga siiski kohtu poolt kontrollitav. „Mida ulatuslikum on diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema motivatsioon. Haldusakti põhjendus peab ka kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostamsel arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt“ (Riigikohus 3-3-1-62-02).

Samuti peab haldusakt olema kooskõlas kõrgemalseisva aktiga. See ka tähendab, et kohalik omavalitsus ei saa suvaliselt võtta ehitusloa väljastamisel planeeringu sätteid, mida rakendab (näiteks maksimum kõrgus) ja samas välja jätta kohustusi planeeringu järgi (näiteks kujad). Selline olukord toob kaasa ametnike, arendajate omavoli. Meie kõigi huvides oleks, et sellistel alustel ei antaks õigusi ja linnaruumi kujundavaid ehituslubasid.

Kaalutlusõiguse kohaldamata jätmine või ebaadekvaatne kaalutlus või meelevaldne või vale faktiline asjaolu on kaalutlusviga, mis toob kaasa haldusakti materiaalse õigusvastasuse. Tihti aga ei ole inimestel (naabritel) teadmisi või ressursse selliste planeerimisasutuste suva otsuste vaidlustamiseks ning selle tagajärgi võime näha paljudes kohtades tänavapildis.

Jääb vaid soovida, et ametnikel tõuseks teadmised ja oskused nii olulises valdkonnas, kui see on kaalutlusmenetluse õiguspärane ja vigadeta läbiviimine ning ka elanikel oleks teadmised sellega seotud õigustest, mis tagaks meile kõigile meeldiva ja elamissõbraliku linnaruumi. Rohkem suhtlemist huvitatud isikutega, läbipaistvust, et ei tuleks neid puudujääke lahendada kohtus.

Viimased postitused

“Olen radikaal-mõtleja inimene”

25. september 2017 10:59 Loe edasi

Astrid Asi: noorel advokaadil on Ida-Virumaal võimalik kiiresti nime teha

19. september 2017 11:40 Loe edasi

Eesti Advokatuuri kantsler: advokaadid on kaitseventiil suure riigi ja väikese inimese vahel

29. august 2017 9:46 Loe edasi

Räägime põhiseadusest

28. juuni 2017 11:17 Loe edasi

Hea nõu lastega peredele

5. juuli 2017 13:39 Loe edasi