2010 a. ülevaade

Osalemine õigusloomes 2010. aastal

Advokatuur esitas 2010. a õigusaktide kohta 21 arvamust. Enamasti esitas advokatuur arvamuse õigusakti eelnõu kohta, kui advokatuuri poole arvamuse saamiseks pöörduti.

Korduvalt pidi advokatuur Justiitsministeeriumile teatama, et äärmiselt lühike eelnõuga tutvumise ja ettepanekute tegemise aeg ei võimaldanud õigusakti eelnõud põhjalikult läbi analüüsida ning sellest tulenevalt ei olnud eelnõu osas arvamuse avaldamine võimalik. Seetõttu esitas juhatus mitmel korral omapoolsed kommentaarid pärast eelnõu põhjalikku analüüsi otse Riigikogu õiguskomisjonile. Justiitsministeeriumile edastatud pöördumises rõhutati, et vastavalt halduse heale tavale tuleks arvamuse avaldamiseks anda mõistlik tähtaeg, mille jooksul oleks võimalik asjakohase arvamuse kujundamine, arvestades eelnõu mahtu ja kaalukust. Seaduseelnõude põhjalik analüüs erinevate institutsioonide poolt võimaldab parandada õigusloome kvaliteeti. Lisaks aitab see kokku hoida vahendeid, mida nõuab seaduste hilisem ümbertegemine põhjusel, et lahendada probleeme, mida oleks saanud kohe alguses vältida.

Lisaks advokatuuri juhatuse liikmetele on olulise panuse advokatuuri arvamuste koostamisel andnud advokatuuri liikmed Karl Kask, Martin Triipan, Andres Hallmägi ja Helen-Lumelille Tomberg.
Alljärgnevalt on toodud ülevaade advokatuuri seisukohtadest olulisematest küsimustest õigusloomes.

Arvamuse andmine halduskohtumenetluse seadustiku eelnõu kohta

Riigikogu õiguskomisjonile edastatud seisukohas eelnõule rõhutati advokatuuri varasemaid Justiitsministeeriumile edastatud seisukohti, kuna enamus tähelepanekuid oli jäänud arvesse võtmata. Põhjendused ettepanekute arvesse võtmata jätmiseks kas sisuliselt puudusid või ei onud piisavalt veenvad ja põhjalikud, et tõrjuda kahtlusi uue regulatsiooni otstarbekuses.

Eelnõu eesmärgist ja halduskohtumenetlusest üldisemalt

Eelnõu seletuskirjas nimetatakse ühe eesmärgina menetluste teatud ühtlustamist, kuid see eesmärk on jäänud suuresti katmata deklaratsiooniks. Eelnõu sisaldab läbivalt nii vanu kui uusi erisusi, võrreldes kehtiva tsiviilkohtumenetluse seadustikuga, mille kehtestamine ei ole arusaadav ega ole põhjendatav mitte niivõrd halduskohtumenetluse eripäraga, vaid pigem tuleb kohtusüsteemi eri harudes väljakujunenud erinevatest vaadetest sarnastele menetluslikele probleemidele, mida kahjuks pole suudetud ühtlustada. Tänases seadusandluses ja kohtupraktikas on toimunud halduskohtumenetluse ja tsiviilkohtumenetluse „lahkukasvamine“, mis on otseselt tingitud halduskohtumenetluse ja tsiviilkohtumenetluse spetsiifikast, kuid suures osas eriregulatsioonidest ja lahenditest, mis peegeldavad kohtusüsteemi erinevate harude isepäisust nö „oma menetluse“ kujundamisel. Eelnõus ei ole saavutatud üldistatud vaadet menetlusele, vaid on jätkatud halduskohtute oma eelistuste rõhutamist, kasutades halduskohtumenetluse spetsiifika argumenti kilbina erisuste õigustamiseks. Teiselt poolt, nii mõnedki uuendused, mis sisalduvad eelnõus, ei ole ainult halduskohtumenetluse probleemiks, vaid samasuguseid muudatusi võiks kaaluda ka tsiviilkohtumenetluse kontekstis (näiteks nn massesindus), mis tähendab, et ka taoliste uuenduste väljatöötamisse oleks pidanud kaasama ka tsiviilkohtumenetluse eksperdid ja tegema muudatusi ühiselt mõlemas menetluses- eeldusel, et taolist regulatsioonide vajalikkuse suhtes on olemas ka konsensus mõlema menetluse asjatundjate seas.

Kas Eesti suurune riik üldse vajab täiesti eraldiseisvat halduskohtumenetluse seadustikku, on küsimus, mida tänasel päeval ei küsita ega arutata. Sellele lähenetakse dogmaatiliselt, kuigi küsimust võiks ja peaks arutama. Igal juhul väärib senisest enam tähelepanu see, et tsiviilkohtumenetluses sisalduvad hagita menetlused on oma paljude põhimõtete poolest küllalt sarnased halduskohtumenetlusele (uurimispõhimõte, kohtu kohustus välja selgitada ja kaasata puudutatud isikud, kohtu iseseisev kohustus koguda tõendeid, kontrollida avalduse õigusliku ja faktilise aluse olemasolu isegi siis, kui puudutatud isikud vastu ei vaidle, esialgse õiguskaitse kohaldamise võimalus jne). Erinevused on pigem juriidilis-tehnilised kui põhimõttelised (näiteks kas lahendiks on määrus või otsus, edasikaebamise ulatus ja kord, lahendi jõustumine jne) ja pigem seostuvad kohtunike spetsialiseerumisega kui menetluse olemuslike erisustega. Põhimõtteliselt võiks halduskohtumenetlus olla käsitletud ka tsiviilkohtumenetluse raames ühe menetluse alaliigina (nagu hagita menetlus). Ka see asjaolu viitab, et menetlusregulatsiooni osas väärivad tsiviil- ja halduskohtumenetlused pigem harmoniseerimist kui erisuste süvendamist.

Riiklikult oleks lihtsam ja odavam arendada, viimistleda ja täiendada üht tsiviil- ja halduskohtumenetluse seadustikku, kui võrrelda ja uurida nende kohtute ja menetluste "täielikku eripalgelisust" ja kahe kunstlikult eraldatud menetlusraamatu olemasolu vajadust ning üldisemas plaanis tähtsusetuid erinevusi

Menetluste ühtlustamine, millest eelnõus jääb vajaka, oleks oluline eelkõige kohtusse pöörduja ja teiste menetlusosaliste õiguste aspektist, kaitstes neid tahtmatute eksituste eest menetlusõiguste teostamisel ja suurendades üldist arusaamist menetluse toimumise loogikast ja reeglitest. Vaatamata sellele, et tsiviilkohtumenetluse seadustikus sisaldub regulatsioone, mis on ülesehituselt kohmakad ja mille praktiline kasu võrreldes alternatiivse lahendusega on küsitav, leiab advokatuur, et mõlemas seadustikus tuleks rakendada võimalikult laialdaselt samu lahendusi. Ühtlustamine kaalub üles halduskohtute huvi teha asju omamoodi. Sealjuures olukorras, kus sama menetlusliku eesmärgi saavutamiseks on mitu lahendust ja rohkem kui üks võimalus, tuleks eelistada sellist lahendust, mis on varasemalt menetluses juba olemas või, alternatiivselt, muuta menetlusseadustikes sünkroonselt.

Advokatuur on tarbetute eriregulatsioonide vastu ning toetab halduskohtumenetluse seadustiku ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku ühtlustamist. Halduskohtumenetluses peaks olema nii minimaalselt erisusi, kui võimalik. Kõik kohtumenetluses sisaldavad suures osas olemuselt tüüpilisi menetlusregulatsioone, mille puhul on tegemist pelgalt kokkuleppelise valikuga. Näiteks kuhugi peab tõmbama joone, kui kaua on aega apellatsiooni esitamiseks või kohtuotsuse tegemiseks, olgu see siis 15 või 30 päeva või kaks kuud, kuid kui valik on õiguskorras juba ükskord langetatud, siis seda tuleks ühetaoliselt läbi menetluste rakendada. See puudutab ühtviisi näiteks erinevaid tähtaegu, kohtu poole pöördumist, esindust, kohtule dokumentide esitamise korda ja vormi, tõendeid, istungi pidamist, otsuse kättetoimetamist, edasikaebamise korda, kohtukulude väljamõistmist ja nende tõendamist ning mitmeid muid menetluslikke küsimusi, milles on vaja kokkuleppeid saavutada ja neist ka seadusloomes kinni pidada menetluste üleselt. Selles aspektis jätab eelnõu soovida ning mitte eriti kaalukatel motiividel tundub olevat nii, et menetluste ühtsus on toodud ohvriks kitsama ringi soovile teha asju omamoodi.

Kas viidata või reguleerida?

Uues tsiviilkohtumenetluse seadustikus on loobutud tsiviilkohtumenetluse läbivast kohaldamisest reguleerimata küsimustes, nagu seda teeb kehtiv tsiviilkohtumenetluse seadustik. Pigem on mindud seda teed, et ülevõetavad sätted on tsiviilkohtumenetluse seadustikus dubleeritud. Seda ei ole siiski tehtud täielikult, vaid mitmetes küsimustes on viidatud tsiviilkohtumenetluse seadustiku osadele, mida tuleb halduskohtumenetluses rakendada. Kuigi üheks eelnõu eesmärgiks oli see, et menetlusnormid oleks ühes seadustikus koos, ei pääse kohtusse pöörduja siiski paralleelselt kahe seadustiku – tsiviilkohtumenetluse seadustiku ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku rakendamise vajadusest, lisaks tuleb kõrvale võtta veel ka riigivastutuse seadus.

Õiguslikult ei ole suurt vahet, kas dubleerivaid sätteid tsiviilkohtumenetluse seadustikku üle kanda või neile viidata, eelnõu kukub aga nende kahe alternatiivi vahele. Oluline on tagada normitehniliselt, et regulatsioon, mis on mõeldud identsena, oleks kas viidatud või üle kantud identsena ning et juhuslikud sõnastuslikud erinevused ei annaks võimalust hiljem otsida sisulisi erinevusi sealt, kus neid ei olnud eelnõu koostamisel silmas peetud.

Küsimus tsiviil- ja halduskohtumenetluse vahekorrast ei ole eelnõus tegelikku lahendust leidnud. Millisel määral on tegu üld- ja erinormi vahekorraga ja millises ulatuses rakendada norme viiteliselt jääb lõpuni lahendamata ja sellega seotud alatine segadus jääb kestma. Tsiviilkohtumenetluse subsidiaarse kohaldamise asemel hakatakse reguleerimata küsimustes tõenäoliselt kasutama analoogiat.

Eesti Advokatuuri seisukoht Ringhäälinguseaduse, kriminaalmenetluse seadustiku, tsiviilkohtumenetluse seadustiku ja võlaõigusseaduse muutmise seadus 656 SE III muutmise sätete osas

Eesti Advokatuur ühines Tartu Ülikooli õigusteaduskonna eraõiguse instituudi 30. aprilli 2010. a arvamuses, millele on alla kirjutanud prof Paul Varul, prof Irene Kull, dr iur Villu Kõve, dr iur Martin Käerdi, dr iur Janno Lahe, dr iur Karin Sein, mag iur Tambet Tampuu, väljendatud kriitikaga eelnõu SE 656 suhtes. Samasisulist kriitikat väljendas eelnõu SE 656 kooskõlastamise käigus ka Riigikohus, milliste vastuväidetega advokatuur nõustub täielikult.

Õigusteaduskonna ja Riigikohtu poolt välja toodud kriitika ei ole normitehniline ega seletuskirja puudustele viitav, vaid juhib tähelepanu Eesti eraõiguse süsteemi aluste muutmisele ning vastuolule põhiseadusega. Nimelt tagab põhiseaduse § 25 tagab põhiõiguse õigusvastaselt tekitatud varalise ja moraalse (mittevaralise) kahju hüvitamisele. Selle läbi on määratletud ka kahju hüvitamise üldine eesmärk, milleks on õigusvastase tagajärje kõrvaldamine hüvitamise (kompenseerimise) läbi. Kahju hüvitamise eesmärgiks ei saa olla kellegi karistamine ega rikastamine (kasusaamine). Kannatanu rikastumise välistamise põhimõte, mis on otsesõnu sätestatud VÕS § 127 lg-s 5 on Euroopa õigussüsteemides üldtunnustatud.

Justiitsministeerium ei ole seda kriitikat arvestanud. Tõsi, eelnõu seletuskirja on mitmes osas muudetud ning redaktsioonilisi muudatusi on tehtud ka eelnõu tekstis, kuid oma olemuselt ja mõjult on jäänud eelnõu samaks. Seetõttu tuleb nõustuda dr iur Villu Kõve ja mag iur Tamber Tampuu poolt esitatud täiendavas arvamuses väljendatuga, et kuigi „eelnõus on VÕS muudatuste tooni on mahendatud, on põhiideoloogia jäänud seal samaks.“ Karistuslike kahjuhüvitiste ümbernimetamine „preventiivset iseloomu omavaks õiguskaitsevahendiks“ on demagoogiline võte ega muuda asja sisu ega olemuslikku karistuslikku iseloomu. Sisuliselt ei ole seega märkustega arvestatud.

Karistuslik kahjuhüvitis, ükskõik, mis terminiga seda tähistada, on olemuslikult võõras Euroopa õigussüsteemidele. Mõnes üksikus Euroopa Liidu liikmesriigis on tehtud mõningaid kitsaid erandeid, kuid seda ei ole üldise põhimõttena aktsepteeritud ei Euroopas ega ülejäänud maailmas ning mõned erandjuhtumid ei muuda ameerikalikku karistuslikku kahjuhüvitist kuidagi euroopalikuks üldaktsepteeritud nähtuseks.

Eesti Advokatuuri liikmed on praktiseerivad juristid. Eesti Advokatuur on seisukohal, et karistusliku leppetrahvi sissetoomise vajadust on puudulikult analüüsitud ning tegelikke probleeme seoses isiku põhiõiguste eraviisilise kaitsmisega kohtus ei ole mõistetud või tahetud mõista.

Peamiseks takistuseks isiklike õiguste teostamisel kohtus on kaks probleemi: esiteks, riigilõivud ja nende ulatuslik tõstmine, mis on takistab kohtusse pöördumist, teiseks ja peamiseks takistuseks on see, et Eestis ei ole reaalselt ellu viidud „kaotaja maksab“ põhimõtet, kuigi deklaratiivselt esineb see kõikides menetlusseadustikes. Kahjuhüvitiste määra „jõuga“ suurendamine VÕS-i muutmise teel ei ole lahenduseks, sest kahju kannatanul ei ole pahatihti rahalisi vahendeid, et maksta riigilõivu ja võtta enda kanda õigusabikulud, mida vastaspoolelt kätte ei saa ka võidu korral mitte.

Eesti kohtumenetluses ja kohtupraktikas kehtib ebanormaalne olukord, kus isik peab isegi hagi rahuldamise korral oma menetluskulud suuresti ise kandma, sest õigusabikulude hüvitamise piirmäärade tõttu ning kohtupraktikast tulenevalt kohtud ei mõista reeglina võitja poole õigusabikulusid kaotavalt poolelt välja, vaid vähendab neid väga oluliselt. Seega isegi juhul, kui kahju kannatanul on vahendeid, et riigilõiv ära tasuda, siis reeglina puudub füüsilistel isikutel otstarbekus tasuda ja kanda õigusabikulusid, mida nad isegi võidu korral tagasi ei saa. Sedagi osa, mida võidu korral on õigus tagasi saada, peab isik ootama aasta otsa pärast vaidluse lõppu, kuni menetluskulude kindlaksmääramise menetlus läbi saab. Seni, kuni riik Justiitsministeeriumi eestvõttel ei ole reaalselt kehtestanud Eesti Vabariigis „kaotaja maksab“ põhimõtet ega näe ette menetluskulude hüvitamise viivitamatut täitmist, ei saa rääkida põhiseaduse §-st 25 tuleneva põhiõiguse efektiivsest kaitsest. Tänane olukord on selline, et formaalselt kohtus võidu saanud hageja saab igal juhul kahju menetluskulude näol, mis tihti ületavad väljamõistetud hüvitisi.

Kui kahju kannatanud isikud saaksid tegelikult tekitatud kahju hüvitatud ja sealjuures kannatanutele mõistetakse täies ulatuses välja kantud menetluskulud ilma vähendamisteta, muutuks olukord drastiliselt ning isikutel tekiks motivatsiooni oma õiguste kohtulikuks kaitseks ka ilma igasuguste karistuslike kahjuhüvitisteta. Teiseks, kui taoline mõistlik lahendus juurduks, soodustaks see ka kohtuväliste kokkulepete sõlmimist, kuna kahju tekitajal kaob motivatsioon asja venitamiseks läbi kohtumenetluste, mis täna on olemas ülalviidatud põhjustel.

SE 656 vastuvõtmisel võib prognoosida, et kompenseerimaks menetluskulude kandmise võimaluste puudusi, hakkavad kahju kannatanud isikud sõlmima esindajatega edukustasu kokkuleppeid. Traditsiooniliselt saab edukustasu kokkuleppe alusel esindaja esindatavaga võrreldavas suurusjärgus tulu. See tähendab, et kohtumenetluse eduka lõppemise korral ei lähe väljamõistetud kahju hüvitis märkimisväärses osas mitte kahju kannatanule, vaid tema esindajale. SE 656 kehtestamine seega loo uue, eraldiseisva majandusharu, mille jaoks kahjuhüvitiste nõuete esitamine on omaette eesmärgiks ning peamiseks teenimisallikaks, ühiskonnale tervikuna aga väärtust juurde ei looda ning ülejäänud ühiskond peab selle sisuliselt kinni maksma kõrgemate kaupade või teenuste hindade koosseisus. Sellest tulenevalt on ka mõistetav mõnede advokaatide poolehoid uuele regulatsioonile.

Kokkuvõtvalt Eesti Advokatuur leiab, et Justiitsministeerium ei tegele praktikas esinevate isiklike õiguste kaitse probleemide lahendamisega õigest lähtekohast. Tegelikku olukorda ei paranda põhiseadusega vastuolus oleva, ameerikaliku regulatsiooni sissetoomine, vaid õiguste kaitse võimalusi parandaks „kaotaja maksab“ põhimõtte tegelik ellurakendamine kohtumenetlustes, mille kaudu kohtusse pöörduja saaks täielikult hüvitatud ka oma menetluskulud.

Arvestades oluliste ühiskondlike huvigruppide ja autoriteetsete õigusteadlaste ning õigusalaste institutsioonide tugevat vastasseisu eelnõule, siis Eesti Advokatuur on seisukohal, et eelnõu SE 656 menetlemine tuleks lõpetada.

Majandustegevuse seaduse üldosa seaduse eelnõu kohta

Eesti Advokatuur väljendas majandustegevuse seaduse üldosa seaduse (edaspidi „MTSÜS“) eelnõuga seonduvalt järgmisi seisukohti:

1) Haldusmenetluse seadust dubleerivate mõistete kasutamine

Seaduse eelnõu seletuskirjas on mitmes kohas välja toodud eesmärk vältida dubleerivate sätete kasutamist. Kui analüüsida MTSÜS-i haldusmenetluse seadustikuga (edaspidi „HMS“) võrreldes, siis saab teha järelduse, et majandushaldusõigus dubleerib oma sätetega HMS-is juba sätestatut.

2) Tegevuslubade arvu piiramine

MTSÜS § 23 sätestab võimaluse piirata tegevuslubade arvu seaduses sätestatud juhul ja ulatuses, tuues välja kaks tegevuslubade arvu piiramise põhjust, milleks on looduslike või tehniliste ressursside vähesus ning olulisest avalikust huvist tulenev põhjus.

Leiame, et haldusorganile laia diskretsiooniõiguse andmine tegevuslubade arvu piiramisel kahjustab oluliselt ettevõtlusvabadust. Tegevuslubade arvu piiramise võimalused peaksid olema üheselt seaduse tasandil sätestatud. Seega tuleks MTSÜS § 23 lg 1 sõnastada analoogselt MTSÜS § 24 lg-ga 2, sätestades seaduses piirangud tegevuslubade arvule.

3) Tegevusloa kehtivustähtaeg

MTSÜS § 24 lg 3 reguleerib tegevusloa kehtivusega. Vastavalt nimetatud paragrahvile ei või tähtaeg olla pikem, kui on vaja selleks, et võimaldada ettevõtjal korvata investeeringuga seotud kulud ja teenida investeeritud kapitalilt õiglast tulu.

Juhime tähelepanu, et nimetatud sätte rakendamisel võib tekkida olukord, kus tegevusloa saamisel mahukamate investeeringute tegemisel on konkurents sisuliselt välistatud, kuivõrd investeeringutega seonduvate kulude tagasiteenimise ning õiglase tulu teenimise aeg võib olla väga pikk. Sellest tulenevalt võiks lisada MTSÜS § 24 lg-le 3 regulatsiooni, mille kohaselt tähtaeg ei või olla pikem, kui see on põhjendatud tähtaja kehtestamise aluseks oleva loodus- või tehniliste ressursside piiratusega või olulise avaliku huviga.

4) Majandustegevuse keeld

MTSÜS § 38 lg 1 kohaselt võib majandushaldusasutus ettevõtjal või ettevõtjaga seotud isikul majandustegevuse nõuete rikkumise tõttu majandustegevuse keelata (edaspidi majandustegevuse keeld). MTSÜS § 38 lg 6 kohaselt on sellise keelu kehtivusajaks üks aasta arvates keelu kehtestamisest. Arvestades eelnõu § 36 lg-tes 1 ja 2 sätestatut saab majandustegevuse keelamise aluseks olla üksnes oluline rikkumine. Oluliseks rikkumiseks on seejuures eelnõu § 36 lg 2 kohaselt ka majandustegevuse mis tahes nõude või tegevusloa kõrvaltingimuse vältav või korduv rikkumine.

Leiame, et nimetatud sätted võimaldavad ebaproportsionaalset sekkumist ettevõtjate majandustegevusse ning nende rakendamine käesolevalt sõnastatud viisil toob tõenäoliselt kaasa palju vaidlusi. Eeltoodust tulenevalt teeme ettepaneku sõnastada eelnõu § 36 lg 2 teine lause alljärgnevalt: „Sellisteks rikkumisteks on eelõige olulise majandustegevuse nõude või olulise tegevusloa kõrvaltingimuse vältav rikkumine, korduvad samalaadsed oluliste tingimuste rikkumised või kõrgendatud või olulist ohtu põhjustanud rikkumine“.

Vähemoluliste isegi korduvate või vältavate rikkumiste korral peaks olema piisav eelnõu § 68 sätestatud meetmete kasutamine. MTSÜS § 38 lg 1 kohaselt on võimalik seda keeldu rakendada nii äriühingule endale kui ka sellega seotud isikutele. Seotud isikute ring on samas MTSÜS § 5 lg 3 kohaselt defineeritud väga laialt, hõlmates s.h. ka osanikke/aktsionäre kellele võib kuuluda üksnes väga marginaalne osalus äriühingus ilma võimaluseta selle tegevust mõjutada.

Sellest tulenevalt tuleks majandustegevuse keelu kontekstis muuta MTSÜS § 5 lg 3 toodud „seotud isiku“ mõistet, tagades, et see ei laiene kõigile osanikele ja aktsionäridele, kasutades sõnastust et ettevõtjaga seotud isikuks on üksnes „ettevõtja üle valitsevat mõju omav osanik või aktsionär.“

Problemaatiline on ka majandustegevuse keelamise üheaastane tähtaeg. Jääb arusaamatuks, miks on valitud just nimetatud tähtaeg, seda enam, et nimetatud keeldu võib igal ajal kehtetuks tunnistada. Alternatiivselt võiks kaaluda majandustegevuse keelu kehtestamist „kuni üheks aastaks“.

5) Eelnõuga kavandatud advokaatide tegevust puudutavad reklaamiseaduse muudatused

Eelnõu § 108 kohaselt kavandatakse muuta reklaamiseadusega advokaatidele kehtestatud reklaamikeeldu ning sätestada, et advokaadil on lubatud oma tegevust reklaamida tingimusel, et reklaam sisaldab üldist teavet kutsetegevuse vormi ja sisu kohta ning et reklaami eesmärk ei ole saavutada lepingu sõlmimist üksikjuhtumi korral.

Nimetatud sätte praktiliselt rakendamisel tekib ilmselgelt küsimus, kuidas määratleda „üldist teavet“ kutsetegevuse vormi ja sisu kohta. Samuti on arusaamatu, millega on selline piirang põhjendatud. Pigem võiks kaaluda nimetatud piirangu asendamist piiranguga, et „reklaam ei tohi olla vastuolus kutse-eetika nõuetega“.

Kuivõrd eelduslikult on reklaamimise eesmärk müügi suurendamine, on reklaami eesmärgiks alati ka üksikjuhtumi korral lepingu sõlmimine. Seetõttu võiks kaaluda sõnastuse täpsustamist alljärgnevalt: „reklaami sisuks ei ole üleskutse sõlmida leping üksikjuhtumi korral.“

Eeltoodust tulenevalt teeme ettepaneku muuta eelnõu § 108 alapunkti 1 ning sõnastada see alljärgnevalt:

§ 108. Reklaamiseaduse muutmine
Reklaamiseaduses (RT I 2008, 15, 108; 2009, 69, 464) tehakse järgmised muudatused:
1) paragrahvi 14 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
(1) Advokaadil, vandetõlgil, pankrotihalduril ja patendivolinikul on lubatud oma tegevust reklaamida järgmistel tingimustel:
1) reklaam ei ole vastuolus kutse-eetika nõuetega;
2) reklaami sisuks ei ole üleskutse sõlmida leping üksikjuhtumi korral.

Riigivastutuse seaduse eelnõu (818 SE)

Advokatuur oli riigivastutuse seaduse eelnõu (edaspidi: RVastS või eelnõu) 818 SE I osas seisukohal, et kommenteeritav eelnõu vajab ülevaatamist ning korrigeerimist. Ühtlasi vajab täiendamist eelnõu seletuskiri.

Advokatuur pidas oluliseks esitada eelnõu kohta järgmised märkused:

1) Üldise märkusena osutab advokatuur vajadusele arvestada riigivastutuse seaduse koostamisel enam Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (EIÕK) ja Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) praktikaga. Sellele on juhtinud tähelepanu ka Välisministeerium ning advokatuur eeldab, et muuhulgas arvestatakse eelnõu koostamisel Välisministeeriumi märkustega.

Advokatuur ei ole selle eelnõuga seoses ise põhjalikult analüüsinud senise RVastS kohaldamispraktika kooskõla EIK praktikaga, kuid mitmed advokaadid on seisukohal, et näiteks esmaste õiguskaitsevahendite kasutamise range nõudmine kahjunõude lubatavuse eeldusena võib anda põhiseaduse ja EIÕKga vastuolus olevaid tulemusi. Uue eelnõu Riigikogule esitamisel oleks kohane, kui seletuskiri sisaldaks ka RVastS regulatsiooniga puutumuses oleva EIK praktika (vähemalt Eestit puudutavas osas) põhjalikumat analüüsi, mida praeguses seletuskirjas napib.

2) Põhiseaduse (PS) § 25 kohaselt on igaühel õigus talle ükskõik kelle poolt õigusvastaselt tekitatud moraalse ja materiaalse kahju hüvitamisele (hüvitispõhiõigus). PS § 14 kohustab seadusandjat hüvitispõhiõigust reaalselt ja tõhusalt tagama.

Eelnõu on ideoloogiliselt üles ehitatud sellisena, et kahju kannatanud isikul tekiks alles niiöelda viimases järjekorras õigus nõuda riigilt kahju hüvitamist. Seletuskirjas on seda seletatud järgmiselt: uus seadus toob kaasa kolmese riigivastutusnõuete jaotuse senise kahe asemel: 1) esmased õiguskaitsevahendid; 2) õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamine; 3) kahju hüvitamine (seletuskirja lk 5 lõik 6). Eelnimetatud kolmene jaotus peaks juba iseenesest piisavalt tagama selle, et kahju rahalise hüvitamiseni suur osa riigivastutuse juhtumeid tegelikult ei jõua ning kahju rahalise hüvitamise regulatsioon peaks olema tutvumiseks esitatud eelnõuga võrreldes kannatanu jaoks lihtsam.

Kuigi esmaste õiguskaitsevahendite eelistamine on üldise ideena kindlasti arvestatav, võivad isikud kahjunõude esitamise range piiratuse tingimustes sattuda kergesti nö. menetluslikku “lõksu”, kus isik ei saa kahju täies ulatuses hüvitatud mitte sellepärast, et tal kahju ei oleks tekkinud, vaid üksnes sellepärast, et ta ei ole esitanud varasemalt muud riigivastuslikku õiguskaitsevahendit (nt tühistamiskaebust). Õiguspraktikas on sagenenud kahjunõudeid puudutavad vaidlused, kus kahju tekkimine on küll üsna ilmne, kuid põhilised vaidlusküsimused seonduvad formalistlike küsimustega, nagu näiteks sellega, kas esmaste õiguskaitsevahendite kasutamine oleks kahju ära hoidnud. Selliseid vaidlusi tingib tihti asjaolu, et tühistamiskaebuse esitamiseks on lühike kaebetähtaeg ning selle esitamise vajadus ei pruugi alati olla äratuntav.

Seega on riigivastutusnõuete regulatsioon kannatanu jaoks kujundatud keerukaks ja piiratuks.

Näiteid kahju hüvitamise olulistest piirangutest võib eelnõus tuua väga mitmeid: tegevusetusega tekitatud kahju hüvitamine on piiratud (§ 8 lg 3); kahju hüvitamine on piiratud eraõiguslike kahju hüvitamise põhimõtetega (§ 8 lg 5); saamata jäänud tulu hüvitamine on piiratud süüga (§ 9 lg 1); mittevaralise kahju hüvitamine on piiratud süüga (§ 10 lg 1 ja lg 2); kahjuhüvitise suurust on piiratud (§ 14), sh. eraõiguslike põhimõtetega (§ 14 p 4); õigusemõistmisel tekitatud kahju hüvitamine on piiratud kohtuniku kuriteoga ja menetlusõiguse normide (olulise) rikkumisega (§ 17 lg 1); saamata jäänud tulu ja mittevaralise kahju hüvitamine vabaduse võtmisel on piiratud (§-id 23 ja 24) jne.

Eeltoodust nähtuvalt on olukordades, kus avaliku võimu kandjal on kohustus tekitatud kahju hüvitada, kahju hüvitamist piiratud põhimõtteliselt kahekordselt: 1) RVastS põhimõtetel põhineva eriregulatsiooniga ning 2) eraõiguslikel põhimõtetel põhineva (üld)regulatsiooniga. Sellisel kujul piiratus on ebaproportsionaalne. Alltoodud üksikute sätete kohta tehtud vastavate märkuste juures tuleks seda üldist kommentaari silmas pidada.

3) Seaduses peaks olema otsesõnu sätestatud võimalus sellise kahju väljamõistmiseks, mille suurust ei ole võimalik täpselt kindlaks teha (vt näiteks Riigikohtu HK otsus haldusasjas nr 3-3-1-18-06 p 12; Riigikohtu HK otsus haldusasjas nr 3-3-1-13-06 p. 18). Eelnõu sellist juhtumit küll otseselt ei reguleeri, kuid senine kohtupraktika seda võimalust tunnustab.

4) Leiame samuti, et selget vastust vajab küsimus, kas kahjunõude rahuldamisega alusetult viivitamiselt tuleb tasuda intressi (viivist). Kuigi võimalik on lahendada seda küsimust võlaõiguse analoogia alusel, on küsimus senises praktikas siiski ebaselge. Arvestades, et näiteks maksukorralduse seadus näeb ette maksuintressi, ei ole selget põhjust, miks RVastS alusel esitatavalt kahjunõudelt ei peaks saama nõuda intressi (viivist). Teeme ettepaneku see küsimus eelnõuga selgelt lahendada.

5) Eraldi tuleks peatuda riigilõivudel, mis on märkimisväärselt kõrged ja mida kannatanu peab maksma reaalse kaebeõiguse teostamiseks, seega antud juhul kehtiva riigilõivuseaduse §-il 56, mis sätestab:
(10) Halduskohtule kaebuse esitamisel tasutakse riigilõivu 250 krooni, välja arvatud käesoleva paragrahvi lõigetes 9, 11–16 ja 181 sätestatud juhtudel.
(11) Halduskohtule kahju hüvitamiseks või alusetu rikastumise teel saadu tagastamiseks kaebuse esitamisel tasutakse riigilõivu 5 protsenti summast, mille väljamõistmist taotletakse, või vara väärtusest, mille tagastamiseks kohustamist taotletakse, kuid mitte alla 250 krooni ja mitte rohkem kui sama suure hagihinnaga hagi esitamisel tsiviilkohtumenetluses.
Kuna kehtivate riigilõivude ebaproportsionaalsusele on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium juhtinud tähelepanu juba kahes oma lahendis: otsuses nr 3-4-1-6-09, eeskätt punktid 22 ja 23 ning otsuses nr 3-4-1-25-09, eeskätt punktid 27 ja 28, tuleks vähemalt kahju hüvitamise nõuete puhul kaaluda nende nõuete riigilõivust vabastamist või neile nõuetele 250 kroonise riigilõivu kehtestamist. Arvestades, et kahju hüvitamine on kannatanu jaoks niigi piiratud, ei kaalu menetlusökonoomia põhimõte üles isiku õigust pöörduda riigivastutusnõudega võimalikult lihtsalt kohtusse. Liiatigi on riigivastutuse juhtumid õiguslikult keskmisest keerukamad (seletuskirja lk 1 lõik 4), mis tingib kannatanu jaoks kahtlemata täiendavaid kulutusi õigusteenusele. Kõiki neid kulusid peab kannatanu kandma kohe ja alles lõppastmes positiivse lahendi korral tekib tal õigus nende hüvitamisele HKMS-iga sätestatud ulatuses ja korras, kusjuures senises kohtupraktikas mõistetakse õigusabikulusid välja äärmiselt piiratud ulatuses.

Riigivastutuse seadus kujutab endast tervikuna hüvitispõhiõiguse olulist riivet, millel peab olema PS §-le 11 vastav õigustus. Teisisõnu peab riive olema proportsionaalne: sobiv, vajalik ja mõõdukas. Seletuskiri ei selgita paraku, millistel konkreetsetel kaalutlustel ja milliste kaalukate (põhiseaduslike) õigusväärtuste kaitseks peab kahju hüvitamise regulatsioon olema kannatanu jaoks sedavõrd keerukas. Eesmärgina, miks see nii on, võib näha küll riigieelarveliste (avalike) vahendite kaitsmise soovi, kuid eesmärk avalikke vahendeid kokku hoida, ei kaalu üles isiku sedavõrd intensiivset hüvitispõhiõiguse riivet.

Karistusseadustiku muutmise seaduse eelnõu

Eesti Advokatuuril ei olnud karistusseadustiku muutmise seaduse eelnõuga, mille raames viidi karistusõigusesse sisse keskkonnaalased muudatused, seoses sisulisi märkusi.

Küll aga tuleks Eesti Advokatuuri hinnangul üle vaadata karistusseadustiku ülesehitus üldiselt. Hetkel paiknevad väärteonormid õigusaktides süsteemitult ja juhuslikult laialipillatuna, mis raskendab oluliselt nii akti kohaldamist kui väärteoasjade eristamist kriminaalasjadest. Kuriteokoosseisud on küll koondatud karistusseadustikku, kuid väärteo korras karistatavatest tegudest on nimekirja koostada äärmiselt keeruline isegi juristidele. Väärteokoosseisud on kodifitseerimata ja riigikohtu analüütikute andmetel laiali 148 seaduses.

Asja teeb segasemaks see, et suur osa koosseise on blanketsed, ehk karistust ettenägevad paragrahvid viitavad käitumiskohustusele (näiteks eeskirjadele), mida peab otsima teistest õigusharudest ja mille sisu väärteoparagrahv ise ei ava. Tõenäoliselt ei ole Eestis järele jäänud enam palju inimesi – kui üldse –, kellel oleks terviklik ja ammendav ülevaade, milliste tegude eest on teoreetiliselt võimalik saada väärteokaristus. Rikkujaks võib kogemata saada igaüks. Üllatuslikus olukorras ebaõiglaselt karistada saamine ei paranda kedagi, vaid tekitab üksnes trotsi õiguskorra vastu.

Eesti Advokatuuri hinnangul tuleks kaaluda üleliigsetest süüteokoosseisudest loobumist ja allesjäävate kodifitseerimist ühtsesse seadustikku.

Eesti Advokatuuri seisukoht elatisabi seaduse, riigi õigusabi seaduse ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõule

Justiitsministeerium saatis advokatuurile arvamuse avaldamiseks elatisabi seaduse, riigi õigusabi seaduse ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu. Advokatuuril sisulisi märkusi plaanitavate muudatuste osas ei olnud..

Küll aga peab advokatuur taunimisväärseks olukorda, kus Justiitsministeerium avaldab seaduseelnõu, mille vastuvõtmine tähendab täiendavat kulu, ja seda mitte üksnes ja/või valdavalt 2012. aastal nagu eelnõu seletuskirjast lugeda võib, vaid juba 2011. aastal, samas kui riigi õigusabi osutamiseks eraldatavate vahendite suurus on 2011. aastaks kindlaks määratud ning riigieelarve koostamise käigus nimetatud kulusid arvesse võetud ei ole.

Vastavalt eelnõu seletuskirjale vahendas Justiitsministeerium aastatel 2006–2009 Eestis keskasutusena 107 rahvusvahelist elatise nõudmise juhtumit, millest 89 juhtumi puhul asus võlgnik välisriigis ning 18 juhtumi puhul Eestis. Statistikas ei kajastu elatisasjad seoses Venemaa, Ukraina, Läti ja Leeduga. Justiitsministeeriumi kriminaalpoliitika osakonna rahvusvahelise õigusabi talituse hinnangul tuleb keskmiselt nende riikide pealt iga aasta lõikes ca 10–15% elatisasju lisaks.

Eelnõu seletuskirja kohaselt on seni keskasutuste poole elatisasjades pöördutud vaid otsuste tunnustamise ja täitmise eesmärgil, kuid nõukogu määruse jõustumise järgselt on vaidluse pooltel võimalik keskasutusele esitada oluliselt rohkem erinevaid taotlusi. Lisaks pakub määrus senisest soodsamaid ja lihtsamaid võimalusi elatise piiriüleseks nõudmiseks, mis omakorda piisava teavitustegevuse tulemusena suurendab kindlasti piiriüleste elatisasjade hulka. Seega leiab Justiitsministeerium, et eeldatav rahvusvaheliste elatisasjade arv võib määruse jõustumisele järgnevatel aastatel ulatuda kuni 300 juhtumini aastas.

Riigi õigusabi osutamise statistika kohaselt kulub tsiviilasjades ühe juhtumiga tegelemiseks keskmiselt 7,5 tundi. Kuna nimetatud statistika hõlmab nii pikki ja keerulisi kui ka lühiajalisi ja lihtsamat laadi menetlusi, siis võiks sellisest keskmisest ajakulust lähtuda ka rahvusvahelistes elatisasjades. Lähtudes juhtumi keskmisest ajakulust ja hinnast ning prognoositavast juhtumite arvust on prognoositav täiendav kulu riigi õigusabile 2012. aastal 630 000 krooni. 2011. aasta teiseks pooleks Justiitsministeerium määrusega seonduvalt märkimisväärseid kulusid ei prognoosi, kuna alles määruse jõustumise järgselt on võimalik selle alusel eritingimustel riigi õigusabi taotlema asuda ning 2011. aasta teisel poolel algatatud menetlustes antud õigusabi eest tasumine jääb valdavalt 2012. aastasse.

Advokatuur ei nõustu Justiitsministeeriumiga selles, et 2011. aasta teise poole märkimisväärseid kulusid ei teki. Kuivõrd isikutel on alates 2011. aasta 18. juunist võimalik riigi õigusabi taotlema asuda, siis olukorras, kus elatisabi probleem on küllaltki aktuaalne ja vajadus tasuta õigusabi järgi suur, esitatakse neid taotlusi kindlasti ka juba 2011. aastal. Kuigi muudatus jõustub 2011. aasta teises pooles ei tähenda see kindlasti seda, et kõik riigi õigusabi maksed jääksid 2012. aastasse. Seetõttu tekib juba 2011. aasal täiendav kulu, millega advokatuur varem arvestada ei osanud.

Advokatuuri juhatus peab kehtestama riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise korra ja tasumäärad ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatuse ja korra, arvestades riigieelarvest selleks eraldatud vahendite suurust ja riigi õigusabi eeldatavat mahtu. On taunimisväärne, et olukorras, kus advokatuuri juhatus on kehtestanud tasude ja kulude korra, võttes arvesse riigi õigusabi osutamiseks ettenähtud eraldise suurust, mis on jäänud samaks, ja riigi õigusabi tellimuste arvu, mis samas pidevalt kasvab, teatab Justiitsministeerium pärast eelarve kinnitamist, et riigi õigusabi tasu ja kulude hüvitamiste taotluste aluste arv kasvab märkimisväärselt teatud liiki asjades. Taolistest asjaoludest peab advokatuuri juhatus olema teadlik oluliselt varem ning vastavad rahalised vahendid ette nägema ka riigieelarves.

Lisaks eeltoodule, nagu ka seletuskirjas välja toodud, näeb määrus ette ka ulatusliku tõlkeabi andmise. Tõlkeabi ei ole võõras ka praegu kehtivale riigi õigusabi süsteemile, kuid määruses on see kohustus veelgi laialdasem. Seega tuleb hakata advokatuuril lisaks õigusabi tasudele senisest märksa enam hüvitama ka tõlkekulusid. Nimetatud kulude osas puudub aga seletuskirjas igasugune prognoos nii 2012. aastaks kui ka 2011. aastaks. Kui võtta arvesse tõlketeenuse praegust turuhinda ja vajalike dokumentide tõlke mahtu, võib järeldada, et tõlkekulud võivad tulla olulisemalt suuremad kui prognoositud kulu õigusabi tasudele. Advokatuuri hinnangul oleks äärmiselt vajalik teha ka tõlkekulude arvestuslik prognoos, küsimuse vältimine seletuskirjas ei ole põhjendatud. Koos riigi õigusabi tasude hüvitamise suurenemisega suurenevad seega 2011. aastal ka tõlkekulud, millega samuti arvestatud ei ole.

Eelnõu menetlemisel tuleks seega välja tuua 2011. aastaks prognoositavad kulud ning ühtlasi näha ette, millistest allikatest kavatsetakse sellist riigieelarvesse lisanduvat täiendavat kulu katta. 2011. eelarve koostamisel ei olnud sellist lisakulu arvesse võetud.

Selleks, et advokatuur saaks riigi eelarvest eraldatud vahendite kasutamist mõistlikult ette planeerida ja kulusid prognoosida oleks vajalik advokatuuri ja Justiitsministeeriumi mõistlik koostöö sellistes küsimustes. Palusime edaspidi informeerida advokatuuri juhatust taolistest asjaoludest ette selliselt, et nendega oleks võimalik arvestada riigi õigusabi osutamiseks eraldatava raha planeerimisel.

Vandetõlgi määrustiku eelnõu

Vandetõlgid pöördusid Eesti Advokatuuri poole seoses kooskõlastamisel oleva vandetõlgi määrustiku eelnõuga (vandetõlkide avalik pöördumine justiitsministrile seoses vandetõlgi määrustiku eelnõuga). Oma pöördumises avaldasid nad muret vandetõlgi määrustiku eelnõu § 37 pärast, mida ei olnud vandetõlkidele arvamuse avaldamiseks saadetud ja 15. septembril justiitsministri poolt digiallkirjastatud vandetõlgi määrustiku eelnõu esimeses versioonis. Vandetõlgid märkisid, et kui eelnõu esimese versiooni seletuskirjas veel märgiti, et määrustiku eelnõu vandetõlgiks saamise tingimusi ei muuda (st vandetõlgi eksami sooritamiseks avalduse esitanud isikut kontrollitakse samamoodi nagu kehtiva määrustiku kohaselt), siis uue versiooni § 37 lg (1) sätestab olulise muudatuse.

On äärmiselt taunimisväärne, et vandetõlkidele kooskõlastamiseks saadetud eelnõu nimetatud muudatust ei sisaldanud, vaid need lisati uue määrustiku eelnõu teise versioonini, mis oma täiendava §-ga 37 jõudis vandetõlkideni vastupidiselt määrustiku eelnõu seletuskirjas märgitule alles 8. oktoobril, kui eelnõu saadeti täiendavale kooskõlastusringile.

Eesti Advokatuur ühines vandetõlkide 12. oktoobri 2010. aasta pöördumises, millele on alla kirjutanud kokku 20 vandetõlki, väljendatud kriitikaga vandetõlgi määrustiku eelnõu kohta. Vandetõlgid kui kogenud tegevtõlkijad on enim kursis praktikas esinevate probleemidega ja seetõttu ei tohiks nende seisukohti eelnõu osas arvesse võtmata jätta. Kuivõrd kooskõlastuse eesmärk peaks olema kontrollida eelnõu seletuskirjas toodud väidete õigsust ning analüüsida eelnõu kehtestamise tagajärgi ja seaduse mõju, siis Justiitsministeerium peaks arvestama vandetõlkide seisukohta nende kvalifikatsiooninõuetega seotud küsimustes.

Tagamaks seadusloome parema kvaliteedi, tuleks seaduste tegemisel tugineda mitmekülgsetele teadmistele ja tegelikku elu peegeldavatele andmetele. Justiitsministeerium peaks koostöösse haarama võimalikult suure hulga eriteadlasi ja praktikuid, kes saaks diskuteerida muudatuste vajaduste ja riskide teemal. Eesti Advokatuur nõustub vandetõlkidega selles, et analüüsida tuleb lisatava sätte mõjusid vandetõlgi teenuse kvaliteedile ja ei ole piisavalt selgitatud niivõrd põhimõttelise muutuse vajalikkust. Vandetõlkide pöördumises toodud probleemid ja ohud on piisavalt tõsised, et eelnõud tuleks korrigeerida vastavalt vandetõlkide soovitustele. Ohtude esiletoomisel on nad tuginenud senisele kogemusele ja praktikale, mistõttu tuleks nende toodud tähelepanekutega kindlasti arvestada.